专家解读：为什么要下决心花五年改革公共财政

　　本月18日，温家宝总理在十一届全国人大一次会议举办的记者招待会上主动提及“公共财政”问题。温总理的原话是：“我想讲一个公共财政的问题，这是很少涉及的问题。我们要推进财政体制改革，使公共财政更好地进行结构调整和促进经济发展方式的转变，更好地改善民生和改善生态环境。

　　“其实，一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义的程度。在今后5年，我们要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益。”

　　那么，究竟什么是“公共财政”？我国现行的财政体制存在什么样的问题，以至于总理下决心要花5年的时间来解决它？又如何解决？带着这些问题，本报记者采访了一位经济学家和一位公共政策专家，他们是清华大学经济管理学院的王一江教授和浙江大学公共管理学院公共政策与公共经济系主任李金珊教授，李金珊教授还兼任财政部财政科学研究所的研究员。

　　什么是“公共财政”

　　王一江教授通俗地解释“公共财政”的概念说，公共财政就是来自社会的钱，在社会的监督下用来为社会服务，以促进社会利益的增加。它与政府财政相区别，是打破“以政府自身利益”为中心这一旧体制，并注重财政的社会公用性的一种新理念。

　　李金珊教授表示，确切地说，公共财政是指市场经济条件下，由国家来提供公共服务和公共产品的一种活动。它的核心是政府对社会财富的再分配，但与原来的财政制度相比，它更注重分配过程中的公共性、市场性和法制化。温总理这次提出建立“公共财政”，不仅仅是一种字面上提法的改变，更重要的是体现了财政的目的开始向公共性转移，体现了面向平民纳税人的一种民主化财政的新起点。

　　为什么要实行“公共财政”

　　李金珊教授告诉记者，公共财政的内容，可以从公共性、市场性和法制化三方面来理解。

　　从公共性上说，虽然我国一直对财政收支秉持“取之于民、用之于民”的原则，但建设公共财政，更有利于这种理念的实现。因为它的核心理念之一，就是以规范财政的方式，减少甚至取消财政对一般竞争性领域的投资，同时将投资转向国家安全、义务教育、公共卫生、医疗保健、环境治理等更关乎民生的公益领域，从而改变长期以来财政供给“越位”、“错位”的现象，保证国家对公共产品的供应。

　　从市场性上说，我国的公共财政还意味着在社会主义市场经济条件下，规范和明确“市场”与“政府”间各自的角色与定位。过去（包括现在），我们的政府将过多精力放在了本应由市场调节的领域，将财政大量投入，却忽视了自己本应发挥主要作用的公共领域的投资与建设。公共财政之下，市场与政府二者应各自明晰各自的职权范围。政府要将基础性调节作用让渡给市场本身，将一般性经济资源交由市场来自发配置。同时，在公共领域等市场顾及不到或作用不灵的地方，发挥主导功能。

　　从法制化上看，公共财政意味着从今以后，任何对财政的使用都必须有法律依据，要严格按照全国人大通过的预算内容和数额来执行，逐步减少我国财政支出体制中存在的“任意性”、“长官意志”等现象。对民众来说，则呼唤一种更强的纳税人意识：明确纳税义务，更注重纳税人权利。

　　现行财政体制存在什么问题

　　李金珊教授表示，我国现行财政制度的问题不少，大致可分为几个方面。

　　首先也是最关键的是观念性和方向性问题，就是政府和市场各自的职权范围，还没划得很清楚。表现在财政上，就是政府有时分不清哪些该管、哪些不该管，将大笔财政资金花在了企业投资等本应由市场主导的经济建设领域，却忽视了其在公共领域的职能和义务。

　　以义务教育为例，多数西方发达国家都将对义务教育的投入，直接划归中央政府负责，或者中央政府提供绝大部分。我国却多将这部分支出，扔给财政层次很低的基层政府（如乡、镇）负责，这样一来，财政基础本就薄弱的地方政府，很难像中央政府那样去保证对义务教育的投资，其直接后果就是导致全国的基础教育资源极端不公平。教育的投资，本是一个国家最重要的长远投资，如果财政连教育投资都无法很好地保证，那么民众“起点的公平”就必然要受到损害，对国家发展的弊害，自不待言。建立公共财政，就是着眼于此类问题的解决。

　　第二个是我国目前的预算制定比较粗略，不够细化，常常没有落到实处，就被通过了。这很容易给预算执行增加任意性，致使长官意志滋生。

　　第三个是技术性问题。如我国财政年度的起算点不合理，1－3月间会出现3个月的空当期，导致不少政府“年初预算分配不出，年底拼命花钱”的现象。李金珊教授本人曾提议改变财政年度为3月制定预算，4月开始执行，1年首尾相接，避免政府财政出现上述问题，但此提议目前尚未收到回应。

　　如何冲破来自政府自身的阻力

　　王一江教授表示，总理提出5年内建立公共财政，时间之所以会拉得那么长，主要有下面几个原因：首先是不少有关财政的传统认识需要打破，这将是一个长期的过程。过去，政府的财政观念基本上是“财政收入越多越好”，“财政支出给经济建设的份额越大越好”，以致形成“税收政绩”、“建设政绩”。现在，不少地方仍以此为考察政府执政能力的重要标准，这种“以政府利益为中心”的传统观念和考评机制，必须在未来5年内逐步纠正。

　　另外，他还认为，现行财政体制的惯性，也是加剧改革难度的一个重要因素。因为从过去几年的国家和地方财政预算看，支出最大的两部分是“经济建设”和“政府行政管理费用”。公共财政体制在推进过程中，必然伴随着尚未建设完成的经济项目，这些项目不可能立刻废弃停建，否则是对资源的更大浪费；同时，也必然伴随着工资待遇被削减的政府公务人员的不满。这一问题也相当棘手，在找到合适的补偿手段前，无法一蹴而就。上述惯性在未来几年内都将继续存在，这也是建立公共财政需要花费多年时间的原因。

　　王一江教授最后说，建立公共财政在政府内部的阻力不小，因此，不能单靠政府内部的力量，应当在其外围寻找推动力。这种外围推动力，包括人大、政协等机构的推促，更多民意代表的监督，以及程序上的保障。

　　归根结底，就是在现有体制内，对民众与国家，以及不同职能的国家机构之间的权力和利益，进行更合理的分配与制衡，甚至可以建立一个利益中立的专门机构，来推动公共财政改革。这样，应能收到较积极的效果。