财权与事权匹配：教育经费转移支付改革

　　农村义务教育还与政府事权划分不相适应，当前各级政府的事权划分，基本上维持着原包干体制下的事权格局，县级财政收入能力越来越弱，“但县级政府的事权并没有减轻。”

　　我国目前实行的是“以县为主”的基础教育体制，主要由县级财政统筹教育资金，但县级财力普遍匮乏，难以独立承担加大基础教育经费投入的重任。

　　为此，想改变“小马拉大车”现象，就需要强化中央、省级政府责任，并实行基础教育经费财政转移支付制度，确保贫困地区基础教育“一费制”的推行。

　　东部教育经费内部差异

　　当前教育经费运转，“财政教育经费支出结构不合理，地域性教育经费投入差距悬殊，农村义务教育经费短缺。”南京中医药大学经贸管理学院副教授高山向《第一财经日报》分析。

　　华东师范大学的吴景松在对浙江、江苏义务教育经费差异进行比较后发现，“属于我国经济发展第一方阵的江浙两省义务教育发展也存在不均衡现象。”吴景松说。这反映在经费上就是教育经费总投入、义务教育经费占教育经费比例、生均预算内公用经费和资源配置等方面。

　　苏浙两省财政性教育经费与GDP之比连续三年都比全国低，而义务教育经费支出占省教育支出的比例连续三年下滑，实质上体现了教育在地方政府被边缘化，义务教育更是处于边缘化的一角，导致区域间义务教育发展差距进一步扩大化。

　　分税制后，农村义务教育试行“以县为主”的管理体制。由于取消教育附加和农民集资，经济发达地区的贫困县以及欠发达省份的县级“吃饭财政”，出现疲态，“学校基建费用锐减，甚至部分县挪用学生杂费去支持教师工资。”吴景松说。

　　新《义务教育法》中确立的中央与地方政府职责共担，明确“省级统筹经费、县级管理为主”的新机制，这一制度“有效改变了长期以来拖欠教师工资、儿童入学率低等义务教育怪状。”教育专家指出，但“普九”负债、教师地方补贴、危房改造等问题在不少地方出现。

　　依据义务教育公共投资并不实行“主管者负担”原则，投资重心过低将影响义务教育均衡发展。

　　即使是在江苏一省之内，由于财政支出总量有限，财政性教育经费支出主要投入高等教育、非义务教育及城市地区教育，基础教育、义务教育、农村及贫困地区教育投入相对较少，“苏南苏北差距进一步拉大。”高山说。

　　2004年苏北农村小学和初中生均预算内教育事业费均低于全国平均水平，仅为苏南的1/3；苏北与苏南农村之间的教育差异显著，省域内发展不平衡是省级教育财政转移支付“缺位”造成的。

　　“政府负担义务教育经费投入责任，重点建设省级政府的转移支付制度”，这是推进义务教育均衡发展的关键所在。

　　而加强省级义务教育经费转移支付的制度建设，在新《义务教育法》第44条中规定“义务教育经费由省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实”。

　　事实上，义务教育投资主体和责任上移是发展的必然趋势，中央政府的投资比例应该在70%以上，省级财政占20%左右，市级财政10%，“这有利于教育事权与教育财权的统一。”吴景松说。

　　苏北、苏中农村地区由于经济规模小、政府财力有限，“政府间教育财政转移支付制度，是解决教育经费总量不足和地区间不均衡的措施。”高山提出措施，可以建立农村教育专项转移支付，直接规定下级政府将该项资金用于农村教育。

　　以此加大对苏北、苏中经济不发达农村地区教育财政转移支付的力度，以解决教育资源配置不均衡问题，使教育协调发展。

　　2005年江苏省级财政安排新增12亿元专项转移支付，帮助经济薄弱地区正常发放农村中小学教师省标补贴，占这些地区应发资金总量的63%。

　　财权与事权不匹配

　　“当前农村义务教育与国家财政体制不相适应。”四川省委农办王晓勇分析。

　　20世纪90年代初期，我国进行了分税制改革，这“使各级政府财政收入分配格局发生了很大变化，县以上政府特别是中央政府财政收入迅速增长，县级财力则越来越弱。”王晓勇说。

　　同时，由于县级政府在原包干体制下收支基数划分不合理的问题没有解决，再加上县级政府实现的财政收入除“两税”要按比例上缴中央财政外，“省、地市政府还将来源比较稳定、数额大的收入种类作为固定收入，造成县级财政收入越来越困难，对教育的投入保障能力在逐渐减弱。”王晓勇表示。

　　农村义务教育还与政府事权划分不相适应，当前各级政府的事权划分，基本上维持着原包干体制下的事权格局，县级财政收入能力越来越弱，“但县级政府的事权并没有减轻。”

　　“转移支付资金还是不能完全弥补税费改革后农村义务教育的资金缺口。”王晓勇说，尽管中央通过税费改革安排转移支付资金降低了农民承担的义务教育成本，提高了财政资金在农村义务教育投入中的比重。

　　根据“地方负责，以县为主，分级管理”的要求，义务教育资金不足部分主要落在县级政府身上，而县级政府在财力弱化和事权增强的两难境地下，也难保证农村义务教育经费的刚性支出。

　　集美大学工商管理学院蒋晓蕙也认为“分税制”改革与“分级办学”，导致了基础教育财权与事权的失调。

　　根据国务院发展研究中心《县乡财政与农民负担》课题组在湖北、河南和江西三个省的调查，农村基础教育的投入实际上都是以乡镇一级为主，主要来源是由农民自己承担。

　　基础教育投入额中，乡镇一级的负担高达78%，县财政负担约9%，省地负担约11%，中央财政只负担了2%。但由于乡镇高达上千亿元的债务，“使得教育收费又转移到农民身上，农民承担了本应由政府承担的职责。“蒋晓蕙分析。

　　由于乡镇财政薄弱，2001年的基础教育工作会议提出了农村基础教育管理体制实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的新体制。

　　“以县为主”的办学体制体现了事权与财权的统一，然而事权与财权的协调并未缓和农村基础教育乱收费。

　　在大力促进农村税费改革后，基础教育乱收费现象却开始出现。近几年发改委多次统计数据显示，教育乱收费举报，连续数年居价格举报首位。

　　由于向受教育者收取高额费用可以有效扩大教育资源、减轻政府负担、增加地方财政和教育系统的收入，再加上教育体制改革的滞后，使教育收费成为让人垂涎三尺的“唐僧肉”，蒋晓蕙调查发现，地方政府、教育行政部门与学校成为利益共同体，形成了推动择校热和教育乱收费的强大动力，导致治理乱收费现象的“上有政策，下有对策”。

　　国家审计署对50个县的审计显示，从2001年至2003年10月，有45个县违规收费共4.13亿元，其中政府部门违规制定的政策收费共2.46亿元，占教育乱收费金额的60%，并突出表现为利用重点学校资源与招生录取挂钩的各种乱收费。

　　转移支付制度待完善

　　华中师范大学经济学院张娥调研发现，在“以县为主”的体制下，由于义务教育经费主要由地方负责，因此，经济发达地区和欠发达地区的义务教育经费支出状况存在较大差异。

　　从附图中可以看出，我国小学公用经费支出在广东高达163.8亿元，宁夏仅为7.4亿元，两者相差20倍,初中公用经费最高省份多出最低省份30倍。

　　由于教育投入整体水平偏低，在教育经费不足的情况下，大部分义务教育经费又往往流向城市。

　　从农村义务教育情况看，1998年农村义务教育学生1.23亿，占当年全国义务教育学生人数的65%，而农村义务教育投入占全国财政性教育经费的比重仅为30.4%。

　　总体说，我国教育经费投向有明显倾向，中南财经政法大学刘建文分析：“高等教育是教育投入的重点，对基础教育投入严重不足，财政性支出也是城区多，农村小；基础建设多，教育设备少。”从经费来源看，以县级财政投入为主，各级转移支付为辅；政府投入为主，非政府投入为辅。

　　“这样的公共财政投入结构一方面造成了教育资金的浪费，另一方面也加剧了教育的不公平，”刘建文说，因此“建立合理的教育财政体制和规范的教育财政转移支付制度，就显得尤为重要。”

　　我国现行对义务教育的转移支付主要有两个来源：一般性转移支付和义务教育专项转移支付。

　　但由于一般性转移支付中用于义务教育的份额，只能根据接收转移支付的下级政府预算内支出中义务教育经费所占的比例估算，因此最终还是照顾了原财政体制下的地方利益格局。

　　福建省委党校产业与企业研究院蔡成彬认为，要想解决当前教育财政面临的状况，就必须协调好中央与地方的关系，明确中央政府和地方政府分担的不同责任。

　　他说：“在教育财政关系上，上下级政府之间要建立规范稳定的转移支付制度和拨款方式，对不同地区的财政差异进行合理平衡。”

　　2004年东中西部财政性教育经费支出额之比为1：0.41：0.26，这表明，东部地区财政性教育支出要比中西部地区高很多。

　　“东部地区由于经济发达，财政对教育投入较多；对于贫困西部来说，教育经费对财政的依赖性很大，而偏财政收入增长缓慢或原本就已处于入不敷出困境，使得经费短缺，这样又进一步加大地区间教育投入的差距。”蔡成彬说。

　　在还不能全面建立义务教育财政转移支付制度条件下，张娥提出，应在近期建立针对特定地区的专项转移支付制度，如“九五”期间教育部、财政部联合实施的“国家贫困地区义务教育工程”。

　　“可以在中央一级财政建立基础教育和技能教育的专项基金，用于地区间和城乡间的财政转移。”张娥建议，财政转移以一个地方的劳动力流出数量为基础，对于劳动力净流入的地方，应该从中央在该地区的财政收入中划拨一部分作为落后地区的教育发展基金。