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农信社二次改革启幕 银监会新方案获国务院批复

  看似平静的农信社,正在掀起第二次改革浪潮。

  知情人士告诉本报记者,银监会耗时一年多制定的农信社改革新方案已经得到国务院批复。

  此时,距农信社第一次改革时隔近5年。2003年,由于当时农信社已经严重资不抵债,处于“实质上的破产境地”。
当时,本着“花钱买机制”的原则,中央决定以农信社管理体制和产权改革为核心,开始全国范围内的农信社改革。同时,为帮助消化历史包袱,决定由央行拿出总计1656亿元资金,以专项票据或再贷款形式帮助消化农信社截止到2002年底的资不抵债的一半。

  但改革进展并未如设想中顺利,也因此,继续改革颇为迫切。本报获知,目前这份全新的改革方案将以省联社职能定位改革和产权改革为核心,而省联社管理体制是在农信社第一次改革中建立起来的。

  二次改革

  二次改革消息甫出,始于2月26日-27日银监会召开的全国农村中小金融机构监管会议。会上,银监会分管农村金融的副主席蒋定之提出,农村中小金融机构的管理体制、运行机制、产权制度、公司治理、创新能力和队伍素质等与现代金融企业制度的要求甚远,已经不适应经济发展的要求,要提高对农村金融改革的重要性和紧迫性的认识。

  与会人士指出,此次直言改革之迫切在历年的系统会上鲜有耳闻。总体来说,省联社和产权制度将成为本轮改革的“靶心”。

  2003年6月,中央决定对农信社进行彻底改革。此后,农信社展开了空前规模的增资扩股运动。在管理体制上,则几乎全国一盘棋地选择了建立省联社模式。至2007年8月10日,随着全国最后一家省联社??海南省农信联社挂牌,宣告了省联社管理体制在全国基本建立,亦表明2003年开始的第一轮农信社改革基本结束。

  当时承诺的1656亿元专项票据兑付也已经过半。

  事实上,农信社的第一轮改革还是取得了阶段性成果。这不仅表现在管理和风险责任全部移交给省政府,而且对于产权制度进行了有益的探索,出现了股份制、股份合作制、合作制等多种组织形式。至2007年末,全国共组建农村商业银行17家,农村合作银行113家,组建以县(市)为单位的统一法人机构1775家。

  但改革并没有解决所有历史问题,同时又滋生和放大了一些新问题。

  就省联社来说,不少专家认为是一个“怪胎”。一方面,它是一个独立的企业法人,另一方面,当第一轮改革把农信社的管理权下放给省政府后,省联社又成了受省政府委托对农信社进行管理的机构,同时,省联社还肩负着辖内农信社的行业管理职能。这种三权合一的设置,政企职能不分,具有强烈的行政管理色彩。

  另外,从股权关系及责任归属上看,更是“一团乱麻”。目前,省联社是由下面的各县联社出资入股组成,县联社是省联社的股东,但实际上,省联社却成了县联社的“老板”。首先,省联社的领导直接由省政府任命,省联社又决定县联社的人事任命;其次,县联社的股东虽有成千上万,但实际上这些股东并不会真正承担相应的风险责任,县联社万一出现风险,省联社与地方政府将承担所有的风险责任,但省政府在县联社并无任何股权。

  如此错乱的权责关系,一方面使省联社的管理没有任何法律依据,越位、错位,另一方面,省联社的模糊的定位,也使其面临着要么“管得太多”,要么“想管管不了”的难题。

  某省联社的领导也认为:“相关文件对省联社的权限和责任边界认定并不清晰,而省联社的业务经营又受到诸多限制,影响了其本应加强的金融服务功能。”

  事实上,这种错乱的定位在设立之初就注定了被改革的命运。同样被注定二次改革的还有股权。

  03年改革之初,农信社的经营者增资扩股的目的主要是为了达到资本充足率要求,以取得央行的专项票据,于是存款化股金、贷款股金、政府承诺分红等花招频出,全国范围内出现了增资扩股“大跃进”。

  但实际上,这样的股金极不稳定,股东亦不承担任何风险责任,产权改革与治理结构完全割裂。在局部地区,已经出现了股东集中退股的现象。

  改革新方向

  诸多弊病之下,改革成为共识,关键是怎么改。

  事实上,第二轮的改革应该是真正的花钱买机制阶段,亦是最艰难的改革阶段。

  知情人士透露,从省联社的定位来说,可以进行多元化的探索。可考虑的改革模式包括:省联社改为单纯的金融服务公司;成立农村商业银行;成立金融控股公司。

  但无论哪种选择,一个不变的大方向是,“省联社将作为单纯的企业法人,其它的管理职能逐步退出。”知情人士透露,对于退出的时间和省联社改革的进程,将根据县联社的改革进程来决定,“不会一下子全部放开不管”。

  上述改革本着的一个大原则是,要以“稳定县域为基础”。也就是说,要保证全国范围内的“县级法人地位不变的大原则”,但是这个原则,“并不是否认个别地区可以统一为省一级法人”。知情人士透露,在稳定县域的情况下,银监会将鼓励“跨区战略投资和兼并重组”。

  目前,农信社封闭的运营造成了垄断和效率低下,因此从08年开始,银监会将实行“三放宽”。一是放宽农村信用社包括农村中小金融机构入股比例限制,由过去的个人入股千分之五,提高到2%;二是放宽股东的地域限制,过去信用社及农村地区中小金融机构,股东只能是县域的企业法人或者社员,现在放开为我国境内的所有企业法人或者自然人,还有外资;三是放宽筹资渠道的限制,过去农信社筹资只能在本地吸收存款,或者向社员募股,现在可以走向市场,走向股市。

  等待注资

  在银监会的系统会上,蒋定之提出的一个三年目标:到2010年末,争取资本充足率总体达到8%左右,不良贷款率总体下降到10%以下,拨备充足率总体达到70%以上,历史亏损挂账下降70%,涉农贷款投放年均增长15%以上。

  但实际上,根据农信社目前的资产状况,要达到这个目标颇有难度。

  官方统计数据显示,截至2007年6月末,全国农村合作金融机构(含农村信用社、农村合作银行和农村商业银行)各项贷款余额30841亿元,所有者权益2310亿元,上半年实现利润219亿元,四级分类口径的不良贷款2972亿元,不良率9.6%,历年亏损挂账586亿元。农村信用社口径的资本充足率12.24%,

  按照上述数据,即使按照四级分类标准,农信社的所有者权益加上利润,依然难以冲消不良贷款和历年亏损挂账,缺口为1029亿元。

  专家指出,如果按照五级分类标准来衡量,农信社的不良率将急速提升到两位数以上,而农信社如果按照五级分类后完全计提拨备,资本充足率必将大大下滑。

  目前,银监会并未公布最新的五级分类资产质量,但根据2006年银监会公布的数据看,五级分类后不良率较四级分类上升了约16个百分点。以次推算,农信社五级分类后的不良率将从9.6%上升为约25%左右。如此粗略计算,不良资产约为7700亿元。

  如果要达到2010年的目标,不良率下降到10%以下,亏损挂账下降70%,则粗略计算农信社三年需要消化的“包袱”超过5000亿元。而2007年,农信社的全年利润仅为440亿元,靠自身消化几乎不可能。

  一些专家认为,要么继续增资扩股,要么等待第二次注资,农信社的资本困境相较于2003年,并无实质好转。

  如此,第二轮改革的压力并不比5年前轻。

  专家认为,改革的原则至少不应该给下一轮改革增添新的改革成本,而这次改革能否是一次完全意义上的改革,改革还有没有下一次,取决于当局者对诸多问题的考量。

  花旗集团中国经济学家沈明高认为,最重要的是改革的选择权问题。首先,“改革的选择权在哪里?是省联社还是县联社,县联社有没有独立的选择权?”其次,“县联社的选择权是在主任,还是股东?”

  在理清选择权的基础上,需要明晰的是股东的权责关系。即“谁是股东?他是否承担风险责任?他是否有人事任免权?”

  除了进行一系列内部改造外,中国发展研究基金会副秘书长汤敏认为,农信社的改革仅从内部动手术远远不够,“关键是引入竞争机制,应该引入多元化的竞争主体,创造多渠道竞争,否则农信社改革缺少动力”。
(责任编辑:李瑞)

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