袁曙宏：关于国务院机构改革的几点认识

　　新华网北京4月1日电第十一届全国人民代表大会第一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》（以下简称《方案》），受到了与会代表的充分肯定，引起了国内外舆论的高度关注。《方案》贯彻了党的十七大关于加快行政管理体制改革、抓紧制定改革总体方案的要求，体现了十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》（以下简称《意见》）所确定的指导思想、基本原则、总体目标和主要任务，做到了既充分利用当前各方面的有利条件，坚定不移地推进改革，在一些重要领域迈出较大步伐，又充分考虑经济社会发展中面临的诸多困难和潜在风险，循序渐进，不毕其功于一役，是一个充分发扬民主、集中各方智慧制定的好方案，是一个统筹兼顾、积极稳妥、针对性和可行性都很强的好方案，也是一个着眼长远、坚持改革的总体目标与阶段性目标相结合、整体设计与分步实施相结合的好方案。《意见》和《方案》以及华建敏同志《关于国务院机构改革方案的说明》（以下简称《说明》）一起，共同构成了这次国务院机构改革的指导性文件。目前，新一届中央政府正式组成，新一轮国务院机构改革已经启动，地方政府机构改革不久也将拉开序幕。为了保证《方案》得到正确和有力的贯彻实施，我们需要准确把握这次机构改革的意义、核心和主要任务，注意克服对这次机构改革的若干片面认识，切实增强认真贯彻实施《方案》的坚定性、主动性和自觉性。

　　一、这次国务院机构改革对推动科学发展、促进社会和谐、深化行政管理体制改革具有重要意义

　　当前，我国正处于全面建设小康社会新的历史起点，改革开放进入关键时期。面对新形势新任务，现行行政管理体制和政府机构设置仍然存在一些不相适应的方面，直接影响了政府全面正确履行职能，一定程度上制约了经济社会发展，进行新一轮国务院机构改革势在必行。

　　（一）《方案》集中体现了深入贯彻落实科学发展观的要求，有利于促进经济社会全面协调可持续发展

　　科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针，也是这次国务院机构改革的重要指导方针。随着工业化、城镇化步伐加快，资源环境状况对经济发展构成严重制约，城乡之间、区域之间、经济与社会之间发展不平衡的矛盾比较突出；转变经济发展方式，加大自主创新力度，完善社会主义市场经济体制的要求更加紧迫；及时应对国际国内经济风险，增强宏观调控的科学性、可预见性和有效性，促进国民经济又好又快发展的任务十分艰巨。为了着力解决这些矛盾和问题，更好地推动经济社会发展，这次机构改革在加强和改善宏观调控以及重要领域管理方面采取了一系列重大举措：一是合理配置宏观调控部门职能，形成科学权威高效的宏观调控体系；二是完善工业和信息化管理体制，加快走新型工业化道路；三是加强能源管理机构，保障能源安全；四是改进交通运输管理，加快形成综合交通运输体系；五是加大环境保护力度，促进环境友好型社会建设。这些重大改革举措，是深入贯彻落实科学发展观在国务院机构设置上的具体体现，对促进国民经济又好又快发展将起到重要保障作用。

　　（二）《方案》集中体现了构建社会主义和谐社会的要求，有利于保障和改善民生

　　构建社会主义和谐社会，关键是要坚持以人为本，执政为民，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，让发展成果惠及全体人民，促进社会公平正义。当前，政府的社会管理和公共服务职能仍然比较薄弱，经济和社会协调发展的问题还没有根本解决，各级政府全面正确履行职能的体制性障碍仍然一定程度存在，关系人民群众切身利益的基本民生问题依然比较突出，群众反映较为强烈。为了贯彻落实十七大关于“扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”的要求，这次机构改革以改善民生为重点，突出加强与整合了社会管理、公共服务部门及其职能：一是加强和统一人力资源管理，建立健全从就业到养老的服务和保障体系；二是加快健全住房保障体系，统筹城乡建设；三是理顺食品药品监管体制，强化食品安全综合监督责任。加强社会管理和公共服务部门建设既是这次国务院机构改革的重点，也是其亮点，对加快构建社会主义和谐社会将起到有力的推动和保障作用。

　　（三）《方案》集中体现了深化行政管理体制改革的要求，有利于为实现改革的总体目标打下坚实基础

　　加快推进和进一步深化行政管理体制改革，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，这是党的十七届二中全会对当前和今后一段时期我国行政管理体制改革的总体要求，为我国的行政管理体制和政府机构改革指明了奋斗方向。《方案》集中体现了《意见》关于深化行政管理体制改革的总体要求。当前，我国行政管理体制和政府机构改革正处于承前启后的关键时期，进行新一轮国务院机构改革，是政治体制改革的重要内容，是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求，也是向实现行政管理体制改革的总体目标迈出的一个重要阶段性步伐。一定要把这次改革作为新一届政府组成后的首要改革任务，确保在加快政府职能转变、推进政府机构改革、加强依法行政和制度建设等方面取得实质性进展，为实现深化行政管理体制改革的总体目标、建设人民满意的服务型政府奠定坚实基础。

　　二、这次国务院机构改革的核心是政府职能转变

　　职能是机构的内核，机构是职能的载体。推进政府机构改革，必须紧紧围绕政府职能转变这个核心，这是我国改革开放30年来行政管理体制和政府机构改革的宝贵经验和成功做法。这次国务院机构改革是在以往改革基础上的继续和深化。综合《意见》《方案》和《说明》中政府职能转变的一系列改革举措，可以看出，这次国务院机构改革在政府职能转变和理顺职责关系上取得了新进展，实现了新突破。

　　（一）在明确政府职能转变的总方向上实现了新突破

　　《意见》明确提出，要实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。这一政府职能转变目标的提出，标志着我国政府机构改革有了明确的职能定位和职能标准。这次国务院机构改革，充分反映了政府职能转变的大趋势和总方向。《说明》强调，不论是新组建和调整较大的部门，还是机构未作调整的部门，都必须进一步转变职能。一是在职能配置上要加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项坚决转移出去，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。二是在职能配置上要把该由政府管理的事项切实管好，凡属于社会公共领域的事务，公民、法人、社会组织和市场不能解决或不能有效解决的，政府应当负责解决，并且要坚决管住管好，以更加有效地提供公共产品和公共服务，维护社会秩序和公平正义。三是在职能配置上要着力理顺部门职责关系，合理界定政府部门职能，明确部门责任，确保权责一致；坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任，健全部门间协调配合机制；切实解决职能交叉重叠、权责脱节、政出多门、推诿扯皮等问题，提高行政效率。《方案》充分体现了上述三方面职能转变的基本要求，下一步国务院各部门的“三定”规定也将充分反映上述要求。这些改革举措，将有力推动国务院各部门职能转变，有效克服不同程度存在的政府管理的“越位、缺位、错位和不到位”现象，向实现政府职能的根本转变迈出新的步伐。

　　（二）在加强和细化经济调节、市场监管、特别是社会管理和公共服务职能上实现了新突破

　　《意见》细化了政府加强经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项职能的重点，强调要改善经济调节，严格市场监管，加强社会管理，更加注重公共服务，并对如何更好地履行每项职能作出了具体和清晰的规定，提出了明确的要求。《方案》关于合理配置宏观调控部门职能，关于加强能源环境管理机构，关于整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，关于统筹机关企事业单位人员管理、统筹就业和社会保障政策，关于加快建立住房保障体系、加强城乡规划，关于理顺食品药品监管体制，强化食品安全综合监督等重大举措，都是对中央政府改善经济调节、严格市场监管、加强社会管理、更加注重公共服务四项职能转变要求的具体化，从而把《意见》落到了实处。

　　（三）在确定中央政府职能转变的重点上实现了新突破

　　《意见》明确了中央政府职能转变的重点，强调中央政府要加强经济社会事务的宏观管理，进一步减少和下放具体管理事项，把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上，维护国家法制统一、政令统一和市场统一。《意见》对中央政府这一职能转变重点的定位，突出了其着重管宏观、管战略、管规划、管方向的总体要求和服务重点。这些要求和重点既在这次国务院机构改革涉及的机构职能转变中得到了集中反映，也在探索实行职能有机统一的大部门体制中得到了很好体现。探索实行大部门体制是这次国务院机构改革的一个重点，也是国内外舆论关注的一个焦点。我们要正确认识综合设置部门只是大部门体制的形式和外壳，整合和转变部门职能才是大部门体制的实质和关键。这次国务院机构改革合理配置宏观调控部门职能，组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部等5个部门，都是对原来相关部门职能的整合和优化，有力地加强和完善了中央政府议大事、抓大事的宏观管理职能。

　　三、这次国务院机构改革的主要任务是继续优化中央政府组织结构

　　《方案》开宗明义明确指出了这次国务院机构改革的主要任务，概括起来，就是围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，整合和加强有关部门和机构，进一步优化国务院组织结构。

　　（一）形成科学权威高效的宏观调控体系

　　宏观调控是社会主义市场经济条件下政府的重要职责。进一步加强和改善宏观调控，是这次机构改革的重点任务。目前，我国政府在宏观调控方面还存在一些问题：一是政府直接干预微观经济活动的现象依然存在，有的宏观调控部门的宏观管理和微观管理职能都很重，既管宏观，又管微观，影响集中精力抓好宏观调控；二是宏观调控部门之间的职责分工需要进一步明晰，各宏观调控部门的职能重点需要进一步明确；三是宏观调控部门之间的沟通机制尚待健全，各种宏观调控政策之间的协调配合程度还需提高。这些问题一定程度上影响和制约了政府有效履行宏观调控职能。为此，《方案》把合理配置宏观调控部门职能作为首要任务，要求国家发改委进一步转变职能，减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控；同时要求进一步明确国家发改委、财政部、中国人民银行三大宏观调控部门的职能重点，建立健全三部门之间的协调机制，充分发挥国家发展规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用，综合运用财税、货币政策，以增强宏观调控合力，提高宏观调控水平，形成科学权威高效的宏观调控体系。

　　（二）加强能源环境管理机构

　　能源是一国经济发展的战略资源，关系国计民生、经济社会可持续发展和国家安全。我国是世界第二大能源生产国和消费国，妥善应对日益增长的能源需求和复杂的国际能源形势，是我们必须长期面对的战略性问题，加强能源管理机构十分必要，也非常急迫。这里需要综合考虑三个因素：一是能源涉及经济、外交、资源等多领域多部门，必须从高层次上加强能源的战略决策和统筹协调；二是能源内部各行业之间的关联性和互动性很强，需要加强和完善能源行业管理，进一步明确行业管理职能和职责；三是能源管理从根本上讲是长远问题、宏观问题，必须综合运用国家发展战略及规划、投资、价格等宏观政策和手段，促进能源管理与经济社会发展规划和宏观调控的有机结合。综合这些因素，在深入调研、反复权衡、形成共识的基础上，《方案》决定设立高层次的议事协调机构国家能源委员会，负责研究拟定国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题。同时，为加强能源行业管理，组建国家能源局，由国家发改委管理。当然，能源管理体制问题比较复杂，受一国经济社会发展水平的影响和制约，并与一国特定经济社会发展阶段相联系。因此，究竟哪一种体制最适合社会主义初级阶段的中国国情，我们还需要在实践中继续探索，在发展中不断完善。

　　环境保护是我国的基本国策，关系中华民族的生存发展。在相当长的一段时间内，我国将面临严峻的环境压力。建设资源节约型和环境友好型社会，建设生态文明，实现可持续发展，对加强政府环境管理部门建设提出了越来越急迫的要求。《方案》决定组建环境保护部，作为国务院组成部门，有利于加大环境政策、规划和重大问题的统筹协调力度，以及环境治理和生态保护的力度，强化环境保护责任。

　　（三）整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制

　　目前我国正处于工业化中后期、工业化加速发展的重要阶段，以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走中国特色新型工业化道路，是当前和今后一个时期的重要任务。现行工业行业管理由国家发改委、国防科工委和信息产业部分别负责，管理分散，不利于协调发展。为加快走新型工业化道路，推进信息化和工业化融合，推进高新技术与传统工业改造结合，推进军民结合、寓军于民的武器装备科研生产体系建设，《方案》决定组建工业和信息化部，将国家发改委的工业行业管理有关职责，国防科工委核电管理以外的职责，信息产业部、国务院信息办的职责，整合划入该部，以加强整体规划和统筹指导，促进我国工业由大变强。组建工业和信息化部，决不是要恢复计划经济体制下政企不分、政府直接干预微观经济的做法，也不是要重新恢复或变相恢复以前的综合工业行业管理部门的设置。该部作为行业管理部门，主要是管规划、管政策、管标准，坚持政企分开，不干预企业的生产经营活动，确保企业的市场主体地位。

　　交通运输是国民经济的重要行业，建立大交通体制、形成综合运输体系是世界各国的通行做法。今后几年是我国交通运输的大建设、大发展时期。《方案》决定组建交通运输部，将交通部、民航总局的职责，建设部指导城市客运的职责整合划入该部，有利于进一步优化交通运输布局，发挥整体优势和组合效率，加快形成便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系。考虑到现阶段我国铁路建设任务重、规模大、客货运量比重高、保持路网完整性和公益性任务艰巨、以及政企尚未分开等特殊因素，保留铁道部。同时要继续推进改革。

　　（四）以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门

　　贯彻落实以人为本的执政理念，突出改善民生，加强社会管理和公共服务部门建设，是这次机构改革的重点任务，主要表现在以下三个方面。

　　一是整合加强人力资源和社会保障管理部门。人力资源是国家竞争力的决定性因素。《方案》决定组建人力资源和社会保障部，有利于统筹机关企事业单位人员管理，整合人才市场和劳动力市场，建立统一规范的人力资源市场，促进人力资源合理流动、有效配置；有利于统筹就业和社会保障政策，建立健全从就业到养老的服务和保障体系，更好地发挥我国的人力资源优势，进一步解放和发展生产力。

　　二是加强建设部门的住房保障和城乡规划统筹管理职能。住房问题涉及广大人民群众的切身利益，建立住房保障体系是许多国家的通行做法，统筹城乡建设是贯彻落实科学发展观的必然要求。《方案》决定组建住房和城乡建设部，有利于推进住房制度改革，加快建立廉租住房、经济适用房等住房保障体系，推动解决关系人民群众切身利益的住房问题，进一步加强城乡建设统筹规划，促进城镇化健康发展。

　　三是理顺食品药品监督管理体制。食品药品直接关系到人民群众的身体健康和生命安全。为强化食品安全综合监督，《方案》决定明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任，国家食品药品监督管理局改由卫生部管理；同时，整合卫生和食品药品部门有关食品安全监管队伍。这项改革，有利于理顺食品药品监管体制，解决相关部门之间的职责交叉、权责脱节问题，明确食品安全综合监督责任。正是从这个意义上说，这次改革不是简单地将食品药品监督管理局划归卫生部管理，而是经过整合后利于相关机构密切协同，形成合力，加强和发挥食品药品监督管理局的监管作用。

　　四、要注意克服对这次机构改革的若干片面认识

　　《方案》经十一届全国人大一次会议审议通过后，就具有了法律效力，必须确保其得到全面贯彻实施。当前，要注意纠正对这次国务院机构改革的某些不正确看法，克服若干片面认识，牢固树立正确的改革观。

　　（一）要注意克服机构改革速度越快越好的片面认识，树立渐进改革的意识

　　“欲速则不达”。行政管理体制和政府机构改革是一项长期而艰巨的历史任务，是一个认识不断深化、共识不断扩大、理论不断探索、实践不断突破的历史过程，也是一个日积月累、一步一个脚印的渐进改革过程，将贯穿我国改革开放和社会主义现代化建设的整个历史时期。应当看到，我国的行政管理体制总体上基本适应经济社会发展的要求，有力地保障了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。这是十七届二中全会作出的一个基本判断。这一判断是实事求是和完全正确的。我们之所以要持续推进行政管理体制和政府机构改革，正是为了使其更好地适应全面建设小康社会的新任务新要求，而决不是全盘否定现行的行政管理体制和已经取得的改革成果，一切推倒重来。当然，我们的机构改革也决不是要重新恢复或变相恢复权力高度集中的计划经济体制下的行政管理体制或机构设置。当前，深化行政管理体制和政府机构改革的任务繁重，改革承受的压力较大。推进改革进程既慢不得，也急不得；既要统一部署，又不能“一刀切”。我们必须在党中央、国务院的统一领导下，坚持积极稳妥、循序渐进，做到长远目标与阶段性目标相结合，全面推进与重点突破性结合，正确处理改革发展稳定、政府机构改革的持续性与阶段性、政府机构改革与其他改革之间的关系，周密制定方案，准确把握时机，稳妥进行操作，逐步加以推进，切不可急躁冒进和急于求成。这是行政管理体制和政府机构改革的成功经验，是必须坚持的基本经验。

　　（二）要注意克服机构改革动作越大越好的片面认识，树立根据经济社会发展要求决定改革力度的意识

　　机构改革力度的大小，应当与经济社会发展的客观要求相适应。中国社会主义市场经济体制的建立走过了一条成功的改革道路，其基本经验就是每个阶段的改革都应当适应经济社会发展的要求，改革的力度和幅度不能超过经济和社会的承受能力。这个经验值得认真总结和汲取。这次国务院机构改革，正是从我国当前和今后一段时期的实际情况出发，紧紧围绕中国特色社会主义建设事业的总体部署，准确把握经济社会发展阶段和任务对政府职能转变以及政府机构改革提出的客观要求，深刻分析行政管理体制自身所面临的矛盾和问题，在此基础上确定了正确的指导思想，形成了符合实际、切实可行的改革方案。这次改革涉及调整变动的机构15个，正部级机构减少4个，既考虑了机构调整的数量和规模，更注重了职能的整合、完善和转变，应该说改革力度是大的，是在目前条件下能够最大程度形成共识的改革方案，总体上符合社会各界和人民群众的期望，适应经济和社会的承受能力。同时，党的十六大以来，我国在行政管理体制改革上，除了精心谋划和认真实施新一届政府组成后集中的政府机构改革外，还重视通过一系列和风细雨、持之以恒的管理机制、方式和制度的创新，通过政府机构的适时调整，以及通过加强政风和公务员作风建设，来促进行政管理体制改革的量的转变和积累。没有这些潜移默化、日积月累的政府管理创新，仅靠5年一次集中的政府机构改革，成效有限，而且矛盾容易集中。这一成功的做法，在今后的行政管理体制和政府机构改革中应当继续坚持和进一步完善。

　　（三）要注意克服期望一次机构改革解决大部分矛盾和问题的片面认识，树立每次改革着力解决制约经济社会发展的突出矛盾和问题的意识

　　应当看到，行政管理体制和政府机构改革是经济体制改革、政治体制改革、社会体制改革的连接点、交汇点和关节点，涉及的矛盾和问题很多，牵一发而动全身。特别是当前我国面临的改革大都是一些涉及面宽、触及利益层次深、配套性强的改革，是一些多年来想改但因为时机不成熟未改成、未改到位的改革，这说明我国的行政管理体制和政府机构改革确实已到了关键时期。我们不能寄希望于一次改革解决大部分矛盾和问题，而只能是每次改革解决最突出的矛盾和问题，做到必须改的坚决改。这次国务院机构改革之所以选择宏观调控、能源、环境、工业和信息化、综合交通运输、人力资源和社会保障、住房和城乡建设、食品安全综合监督等部门和领域，就是为了解决这些事关科学发展、社会和谐、改善民生和国家安全的十分突出的矛盾和问题，以使国务院职能和机构更好地适应经济社会发展的要求。《方案》总体上体现了这一要求。

　　（四）要注意克服机构设置以西方国家为标准的片面认识，树立立足中国国情、合理借鉴西方国家有益改革经验的意识

　　改革开放以来，我国在进行经济体制改革和行政管理体制改革时，注意积极借鉴西方发达国家的成功经验，这是完全正确的。但同时应当注意防止两种倾向：一是不问国情和具体条件，完全照抄照搬，一切以西方国家的为标准；二是把西方国家尚在探索、还不成熟的理论、制度和方法拿过来盲目运用。我们要清醒地认识到，一国的行政管理体制改革和政府机构设置，总体上是由该国政治体制、经济体制以及经济社会发展水平所决定的。各国的行政管理体制和政府机构设置既有共性，也有差异，很多国家的中央政府都设有体现本国国情和特色的内阁部门。在这次国务院机构改革中，大部门体制改革受到广泛关注。我们要看到，虽然大部门体制因其适应现代市场经济发展要求，有利于整合职能相近的部门和形成精简高效的政府组织结构，而反映了现代行政管理体制发展的趋势，但它又同时受到一国经济社会发展水平和行政管理传统的深刻影响与制约，既是一个不断探索和发展的过程，又是一个逐步完善决策权、执行权、监督权相互关系的过程。我国由于国家大、人口多，经济社会处于转型阶段，发展改革稳定的任务很重，面对经济全球化和综合国力竞争的压力很大，加上传统上社会自治力量严重不足，单一制国家中央政府管理的事务也要远远多于联邦制国家的中央政府，因而我国的行政管理体制和政府机构改革不能盲目照抄西方，而只能在立足社会主义初级阶段基本国情的基础上，做到西方国家对我合适、有用的东西就借鉴，不合适、没有用的东西就不为所惑，坚持走我们自己的改革之路。

　　总之，树立正确的改革意识至关重要。我们只有克服某些片面认识的误导，严格遵循和紧紧围绕《意见》和《方案》所确定的指导思想、基本原则、总体目标和主要任务，才能保证国务院机构改革和地方政府机构改革始终朝着正确的方向前行，也才能在建设中国特色社会主义事业的伟大进程中，逐步建立和不断完善中国特色社会主义行政管理体制。