环保部的压力
■本刊记者/祝翠霞
机构升格后,环保部面临的问题及解决问题的能力都没有明显变化
“环保部的‘三定方案’(定职能、定机构、定编制)6月份出来,但和目前相比不会有太大变化。
3月27日上午9点,北京市西城区西直门南小街115号??这是原环保总局办公的地方,国家环保部部长周生贤将红布拉下,“中华人民共和国环境保护部”白底黑字的牌子展现在人们面前。作为这次国务院机构改革中唯一升格的机构,环保部接下来面对的将是民众的无限期许。
但是对于环保部来说,他们也许更希望这种期许适当降低。这次升格,环保部的职能并没有多少改变,分散于水利部、农业部、原建设部、国土资源部、公安部等其他部门有关环境保护的职能并没有统一收归环保部。环保部执法人员、执法资源有限的现状短期内也无法彻底改观。
中国人民大学环境学院院长马中认为,可以把这次环保总局的升格理解为一个“起点”。环保部作为国务院的组成部门,将有助于环保力量更多地参与国家的总体决策。
这次机构升格也是学者所说的“环境保护的国家意志”的又一次表现??中央政府对环境保护的重视已经屡有体现。
而这种越来越强烈的国家意愿是以日趋严峻的环境形势为背景的。全国流经城市90%的河段受到不同程度污染,75%的湖泊出现富营养化;30%的重点城市饮用水源地水质达不到III类标准;46%的设区城市空气质量达不到二级标准。2007年国家环保总局平均每两个工作日就要接报处置一起突发环境事件。
“黔驴技穷”后的新举措
环保部挂牌的同时,派出的第一个调查组正在重庆探访。他们调查的是流经重庆市主城区境内的梁滩河,据当地环保部门去年底的监测结果:梁滩河的水质为劣V类(基本已无使用功能,农业用水也不行),被人们形容为“色泽如墨”。
就在环保部挂牌的前两天,周生贤部长在2008年全国环境执法工作会议上表示要“像钢铁一样硬地从严执法”,“对群众反映强烈的、挂牌督办的案件,要查处到位、整改到位,查处一家、震慑一方、影响一片。”
环保总局的雷厉执法,近几年已被人们所熟悉。从2005年到2007年,三年间环保总局掀起三次环保风暴,环保总局一度成了明星部委,而扮演环保总局代言人角色的1960年出生的副部级高官潘岳也成了受人瞩目的个性官员。
这些外界所说的“风暴”其实并不是什么非常规举措,而是正常的行政执法。“环保总局的行政手段绝对不是过头了,还差得很远。”自称经济学出身的马中认为环保总局的行政手段还远远不够。“环保风暴”反衬了环保部门长期的弱势。
但是对于环保总局来说,2007年实施的“区域限批”被认为是环保部门近30年来启动的最严厉的行政惩罚手段,潘岳甚至说这是环保总局行政执法的“最后一招”。
中国并不缺少有关环境保护的法律法规,但是这些法律法规赋予环保总局的执法权力却是有限的。被环保人士寄予厚望的2003年颁布实施的《环境影响评价法》一样没有改变这种状况。“法律的修订是个复杂的过程。”冯东方说。这意味着环保部门的执法手段在短期内不会再有多少腾挪的空间。
在有人认为环保总局“黔驴技穷”之后,人们看到环保总局推出新举措。今年2月,环保总局陆续出台了继去年绿色信贷之后的另两项经济政策??绿色保险和绿色证券。按照设计初衷,环境经济政策力图使环保成为企业的一种“内在约束”力量。
“从提出环境经济政策路线图,到出台绿色信贷、绿色保险和绿色证券,只有半年时间,工作小组没有休息过一天,四处奔走磋商,在既缺人力也缺经费的情况下,经过艰辛的努力完成了前几项。”环境经济政策无法依靠环保部门一己之力来实现,需要其他部门的协调和合作。潘岳的一番描述透露出政策出台的艰难。他甚至表态:“任何一个宏观经济部门愿意来主导推行环境经济政策,我们都会大力配合,甘做配角。”
但新政策却面临着挫折和反复。已推行半年的绿色信贷进展并不顺利。一些高污染高能耗企业在一些地方同时也是高利润高回报行业,银行并不情愿削减它们的信贷规模。
在环境经济政策的推行方面,环保部面临的无疑是一场持久战。
中央和地方分责
环保部挂牌不久,酝酿了两年的《规划环境影响评价条例(征求意见稿)》终于推出,从项目环评到规划环评,这个大的跨越意在直接掐断污染的源头。这个原本计划在去年夏天推出的条例经过了长时间的协调,因为需要克服地方和有关部门的阻力。
在经过了环保总局几次大的环评执法的推动之后,地方的企业环评率明显上升,但是人们发现污染状况并没有多少改善。“环评只是其中的一个环节,一个安装了污水处理设备的工厂,能否在之后的运行中让设备运转起来,并不是环评所能控制的,仍然需要地方政府的监管。”中辉国环(北京)科技发展有限公司管理人员徐通对《新世纪周刊》说。环评是这家公司的一项重要业务。
“经过这几年的努力,环保已经成为一些地方政府的刚性指标。”北京大学政府管理学院谢庆奎对《新世纪周刊》说,“但是对很多地方来说,仍然是发展优先于环保。”
“地方政府如果严格执法的话,很可能会逼死一些中小企业。”徐通说,“环保是需要成本的。举例来说,一个价格上万元的LV包,中国的制造商可能只能拿到一百元??利润就更低,它没有能力从中拿出一部分来治理环境,而皮革业恰恰是污染很重的行业。中国的很多企业又多属于这种以加工型为主的产业。”
地方对于环境问题的矛盾态度决定了它们在行动上的犹疑。中央政府提出的“十一五”期间的节能减排目标,在已经过去的两年里并没有完成预计的减排任务,在剩下的三年里,政府要兑现这个庄严承诺将面临巨大的挑战。
压力颇重的中央政府试图层层分解责任,2007年底由国务院转发节能减排“统计、监测、考核”方案,按照方案要求,节能减排作为地方和中央企业的一个硬性指标,并且采取“一票否决”,成为领导干部政绩考核的一个重要内容。
但同时,人们也担心与“官帽”挂钩的节能减排会演变成一场数字游戏甚至数据造假。全国政协委员王玉庆在两会期间就提醒说,对节能减排数据下降应该有清醒认识,“并不是说指标下降了,环境问题就解决了。”即使如期完成目标,中国的环境危机仍然不会解除。
由于受制于地方政府,地方环保部门一直缺乏作为,垂直管理的呼声一度很高。环保部副部长吴晓青此前面对媒体提问表示,垂直管理在今年不会实施。环保部也不会干预地方环保部门的改革。
“关键是划分中央和地方的环境事权。”马中说。因为中央和地方没有明确划分的环境事权和环境财权,在环境治理上经常责任不明,互相推诿。这是一项繁复的工程,而这方面的工作目前似乎还没有展开。
“对于环保部门本身来说,现在改成部,是一件很有压力的事情。”环保部政研中心主任夏光说。环保部需要解决的难题还有很多。此外,也如美国环保协会会长FredKruppg所说,中国的环境问题并非强化某一个部门的权威就能解决。
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