退出机制即将推出 开发区转型大幕急剧拉开

　　　编者按：

　　是无奈地进入死胡同，还是猛然转身奋力一搏？对于我国的众多开发区来说，这是一个不得不冷静直面的问题。

　　因为，它们的粗放式增长模式走到了尽头。拿土地来看，以往，通过征用手段获取廉价土地，进行粗放式开发，成为我国开发区在起步阶段趋之若鹜的路径依赖。

　　而在改革开放30年的语境下，在招商引资热潮仍然风起云涌和宏观调控措施接连出手的情况下，一度托起地方经济发展梦想的开发区，处于怎样的生存图景？它们的出路在哪里？转型与升级会给它们带来怎样的压力与机遇？

　　我们很有必要对这些问题进行彻底的反思。反思，是为了能够在和谐社会的构建进程中、在纷繁复杂的利益博弈中，走得又好又快。

　　因此，从本期开始，我们将陆续在本版推出“开发区嬗变”系列报道，并根据开发区的发展脉络，从珠三角、长三角、环渤海、东北、中西部各选取若干具有标本意义的重点开发区，对它们的经验和教训进行深入剖析、总结，发掘未来可能的发展路径。

　　我们还邀请了凯捷咨询公司为每期的“开发区嬗变”报道作以第三方评点。

　　“对我们来说，压力肯定更大了！”4月17日上午，国家级北京经济技术开发区一位负责人颇为担忧地告诉本报记者。

　　4月16日，该开发区国、地税局邀请区内11家重点税源企业代表，重点讨论了当前影响开发区发展的不利因素。

　　“现场很激烈，我提的关于加快研究如何应对‘两税合一’政策的影响，大家都很响应。”一位参会企业代表透露。

　　而对于开发区们来说，这几年来，这样的消息并不罕见。仅仅在几天前，包括北京经济技术开发区在内的全国54个国家级开发区代表云集山东烟台，参加商务部召开的“全国国家级开发区统计暨投资环境综合评价座谈会”。在会上，商务部发布了最新修订的《国家级开发区投资环境综合评价办法》。

　　开发区们再次感受到前所未有的压力。记者了解到，新的评价办法包括综合经济实力、基础设施及配套能力等八个大类指标，并重点加大了对人力资源及社会责任、环保及节能减排、土地集约利用潜力、技术创新环境4方面指标的考核力度。

　　而对于正在遭遇一个个“利空”消息的开发区们来说，这只是一个切片。两税合并、人民币升值、加息、货币政策从紧、土地政策从严……开发区们在目不暇接地迎接着一个个宏调政策。

　　它们将何去何从？

　　遭遇内忧外患

　　最近，国土资源部党组成员、中央纪委驻部纪检组组长王寿祥表示，今年将继续从严控制新增建设用地，严格审查新开工项目建设用地，坚决停止供应别墅类房地产开发项目用地，从严控制新设各类开发区，加大保障性住房建设的土地供应。

　　开发区再次成为重点调控对象。

　　实际上，这几年，随着国家宏观调控力度的加大，尤其是土地调控也被列为宏调工具后，开发区在忐忑不安中度过了一个个不眠之夜。

　　自五年前，即2003年7月18日和30日，国务院先后下发了《国务院办公厅关于暂停审批各类开发区的紧急通知》和《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》后，开发区整顿风暴骤然刮起。此后，中央各部委也纷纷出台相关配套调控政策。被推到风暴口的开发区，日子再也没有消停过。

　　“不管是土地调控，还是环保、财税等政策的推出，都对开发区带来了巨大的直接或间接的影响。”中国开发区协会一位专家坦言。

　　经济重镇上海的开发区们对此深有体会。

　　4月8日，上海市地方税务局向该市各区县税务局、财税分局发出了一个《关于确定本市外环线以外征收城镇土地使用税的工业园区等其他区域范围的通知》。《通知》说，经市政府批准，位于外环线以外的12个国家级开发区、23个市级工业园区以及宝钢宝山厂区已纳入城镇土地使用税征收范围。

　　“今后招商引资工作难度将会加大。”国家级上海青浦出口加工区一位负责人忧心忡忡地说。

　　而今年年初刚实施的“两税合一”，更让开发区深感寒意。这是因为，我国的开发区，长期依靠税收优惠政策吸引外资。而“两税合一”则使内外资企业站在同一起跑线上，开发区跟全国所有地区一样，只有国家鼓励发展的产业才能获得税收优惠。

　　“今后几年，我们的重点工作之一，就是研究如何积极应对相关政策调整尤其是‘两税合一’政策出台后给国家级经济技术开发区带来的新机遇和挑战。”商务部外资司一位人士称。

　　退出机制即将推出

　　开发区是中国对外开放的产物。创办开发区的初衷是希望以开发区的核心聚集力产生巨大的经济力量来带动整个地区的发展。

　　1984年5月，党中央、国务院作出建立国家级经济技术开发区的重大决策。1984年至2002年，国务院一共批准设立了49个国家级经济技术开发区和5个享受国家级经济开发区政策的工业园区。其中，2000年以前批准设立的有37个，主要分布在东部地区；2000年以后新批准设立的有17个，主要分布在中西部地区。

　　发展到现在，中国先后创办国家级开发区200多个。而这些开发区根据它们不同的功能定位，分为经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、出口加工区、保税区、国家旅游度假区、边境经济合作区等等。

　　毋庸置疑，作为各地招商引资的载体，开发区为推动我国经济的发展，做出了巨大的贡献。拿保税区来看，按照法国凯捷咨询公司的研究来看，我国的保税区类似于国际上的自由贸易区，成为中国经济与世界经济融合的新型连接点；而边境经济合作区则成为促进我国与周边国家(地区)的经济贸易和睦邻友好关系的平台。

　　但凯捷认为，我国的开发区在完成了第一次创业的要素聚焦和数量扩张任务以后，面临诸多发展困境和挑战。如土地利用粗放、效益低下；新《劳动合同法》增加了劳力成本；环保问题使许多传统型企业无法生存；长期靠国家在财政、税收、金融、行政管理、外贸等方面的一系列政策倾斜措施的生存模式已经过时；开发区原有的“小政府、大社会”的管理体制已不能适应现代开发区的管理模式；原来的加工、贸易为主的产业模式渐遭淘汰等等。

　　再拿高新区来看，凯捷的调研表明，我国的大多数科技园通过政策而不是内在机制来吸引企业集群，但随着地区政策差距日益缩小，企业聚集脆弱性也逐步显现；大多数企业创新能力不强，依靠低成本竞争，使得现有聚集方式的脆弱性更为明显；园区产业结构雷同，差异化小，地区间流动很容易，转移成本低。

　　那么，如何化解开发区转型期的“阵痛”？上海社会科学院部门经济研究所所长厉无畏认为，首先，开发区的政策目标应该从招商引资上升到促进产业集群的建立和发展上来，淡化政策优惠导向，强化服务和产业链的导向；第二，随着经济总量上升和产业结构提升，开发区的土地利用将从粗放外延式开发转向集约内涵式开发；第三，增强大学和研究机构进入开发区发展的动力，完善“产学研”合作机制等等。

　　而本报记者获悉，商务部正在研究制订国家级开发区下一步的发展思路，特别是要将知识产权保护、技术创新、节能降耗、生态环保、社会保障等内容纳入国家级开发区综合统计制度和投资环境综合评价指标体系，推动资源节约型、环境友好型生态工业园区建设；鼓励和引导国家级开发区率先在发展高新技术产业、节能环保和现代服务业等方面发挥示范和带动作用。

　　不仅如此，令众多开发区关注的是，商务部还将研究制定国家级开发区的退出机制，对办得不好和不符合国务院要求的国家级开发区要“黄牌”警告，甚至撤销。

　　凯捷观点

　　19世纪中期，全球各国都积极部署国家级开发区，可谓缘于对美国“硅谷奇迹”的“复制”愿望。不同于一般行政区的经济管理，开发区在极为有限的、集中的土地上，由政府直接或间接打造适宜产业集群化发展的特殊经济气候，提供远远优于其他地区的完善的基础设施、政策优惠、充沛的资金支持等等，为产业的壮大创造相对独立的“小环境”。这种特殊的产业区域在全球都有成功的实践，尤其是在高新技术产业成为经济主流的今天，诞生了印度的“班加罗尔”、法国“索非亚”科技园、台湾地区的“新竹”科技园、日本的“筑波”科技城等国际地标性的园区。

　　在我国，开发区的实践也获得了巨大的成功，如今，开发区遍布全国各主要城市。从20世纪80年代作为经济体制改革、对外开放的“试验田”，到90年代外向型经济的“集中高地”，到21世纪技术升级、产业结构调整的“助推器”，各类开发区成为各城市和地区产出最高、拉动力最强的龙头区域，为当地的经济发展、人民的生活水平提升做出了的巨大贡献。2006年，我国GDP的68%和外贸出口的87%来自各级各类开发区。54个国家级开发区在不到全国总面积万分之一的土地上，创造了占全国4.84%的地区生产总值和8.21%的工业增加值。

　　然而，在辉煌的背后，我们看到的更多是经济的快速发展给开发区，尤其是成熟的开发区所带来的沉重负担和挑战。比如，产业园区最核心的资源??土地，经过三十年基本开发完毕，所剩不多，土地的成本不断增加；长期被低估的人力资本持续升值，尤其是在新版《劳动合同法》颁布后，低成本策略失去了往日的国际性吸引力；随着我国加入WTO的各项承诺的履行，作为特殊经济区域的优惠财税政策已经用罄；外向型经济为主的产业模式，也随着国际贸易的利润空间不断缩减而失去增长动力等等。

　　另外还可以看到，不少地方政府在追求经济快速发展的过程中，盲目建设开发区，内部恶性竞争激烈，违法占据大量宝贵的耕地资源，成为国家清理整顿的重点对象。

　　但是，这些困难和问题并不能代表开发区模式不适合在我国推广和发展，在过去三十年的成绩及实践已经充分证实了这种模式的有效性。现有的困难更多是开发区从量变到质变过程中的挑战，促使各地政府重新思考开发区未来的发展战略、管理体制，打造新经济时期的核心竞争力，这些都是产业园区在未来二次“腾飞”的必要条件和核心动力。