在中国医疗卫生体制改革总体方案轮廓未显之际,深圳正酝酿在今年6月出台一份新的医改方案。据《财经》杂志报道,这份由深圳市卫生局制定的医改方案,拟对“管办分开”“政事分开”“医药分开”以及人事和分配制度等结构性难题动大手术。
众所周知,政府既是医院的举办者,又是医院的管理者;卫生主管部门是医院的“总院长”,对医院的行政和医疗大包大揽;医院的人事权和医疗经营权相对狭小,不适应社会发展对医疗事业提出的新要求,是造成广大群众“看病难、看病贵”的原因之一。
而目前,无论以数量还是以规模来衡量,医疗卫生服务领域皆为公立机构所主宰。这些机构名义上是独立的法人,实际上却组织在一个庞大的行政化等级体系之中。虽然政府对这些机构的投入已经越来越少,但其收入主要来自服务提供和药品出售,这既不利于公立医疗机构像市场组织那样自由地发展其竞争力,也不利推动公立机构走向法人化,实现管办分开势在必行。
为此,“管办分开”的原则被写进了“十七大”报告,成为基本国策。
其实,早在2005年9月,无锡市医院管理中心挂牌就标志着江苏省开始进行管办分开的尝试。改革之后,无锡市卫生局主要行使卫生行业监管职能并履行公共卫生职能,公立医院的办医责任主体和管理责任主体,由新设置的医管中心承担。卫生局和医管中心平级,并且互不隶属。
在无锡实行管办分开前后,苏州、上海、北京等城市也相继对医院实行了管办分开。
据说,苏州的管办分开因为人事变动,实行了一半,目前处于自生自灭的状态中。上海市的管办分开,是在卫生局管辖下成立申康和申卫两家管理公司,分别管理国有卫生资产和投资。
无锡在整个卫生系统进行了比较彻底的管办分开,而且目前也只有无锡出现了一个和卫生局平级的医管中心。因此,无锡的医改模式成了一块试验田。
有分析人士认为,在现行体制下,政府部门之间都是对口部门、对口管理的管理方式。无锡确定公立医院归医管中心,卫生局主管公共卫生服务。这样的运作在实际中并不顺畅。
而且,即使在无锡当地,也有部门质疑,这种做法与精简机构的大方向背离,因为管办分开似乎是在无意中增加机构。
在露出面纱的新医改方案中,“政府主导与市场机制相结合”的实质,是“收支两条线”和公立医疗机构市场化的结合。这是完全不同的改革之道,以“收支两条线”的方式改造公立医院,无疑同“管办分开”的原则背道而驰。
根据“管办分开”的原则,医疗卫生服务体系的改革,应该走向有管理的竞争。具体而言,公立医疗卫生机构应该走向法人化。
公立医院走向法人化,才能为其发展创造良好的制度环境。它们可以根据自己的情况确定合适的市场定位,某些公立医院或许会选择集团化的发展道路,在全国各地发展出连锁型的品牌医院,另一些医院或许会选择纵向一体化模式,将其门诊部下沉到社区,还有一些医院或许会向专科发展,以独有的医术来转诊病人。
而据报道,深圳新医改方案中规定“对部分医疗机构将实行全额保障,由财政供养,收入上交,实行收支两条线。”
起草、参与新医改方案的某权威人士表示,收支两条线,基本上是一种走向行政化的道路。最后所有的医疗机构变成政府的一部分,它的财权是通过收支两条线掌握在政府手中,掌握在卫生局手中。人事权掌握在政府手中,物权也是,医疗设备、药品,要通过政府集中采购,医疗机构没有自主权,卫生局依然是各个医疗机构的总院长。
但愿深圳的“管办分开”是真改革而不是搞形式。
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