曹富国：出价取决于体制完善与共识

　　中央财经大学教授曹富国认为，在中国加入GPA的进程中，谈判双方都面临着挑战。因此，双方都必须采取一种务实的态度，寻求更多的以治理为导向的方法，而非市场准入的方法，以期达到双赢的目标

　　出价：取决于体制完善与共识

　　“中国加入GPA的进程很大程度上取决于国内政府采购体制的改革和发展，可以预见这是一条曲折的、渐进的漫长之路。

当然，也可能存在一条捷径，即GPA成员方接受中国一个较小的、涵盖中央实体的首次GPA出价。这条道路无论对中国还是对GPA都具有不可忽略的战略意义。”中央财经大学教授曹富国在日前召开的中欧政府采购研讨会上，旗帜鲜明地亮出了自己的观点。

　　双方都面临着挑战

　　“在中国加入GPA的进程中，谈判双方都面临着挑战。因此，双方都必须采取一种务实的态度，以求达到双赢的目标。”早年游学欧洲、数次参加联合国示法范修订、长期关注国内公共采购体系建设的曹富国对刚刚启动的中国加入GPA谈判做出了这样的判断。曹富国认为，GPA是建立在一个国家成熟的公共采购体制之上，谈判方的出价大小也是建立在国内体制的完善和广泛共识的基础之上。在中国启动GPA谈判的背景下，中国公共采购改革和发展面临着多方挑战，主要是本土化、现代化和国际化的问题。“我个人认为，如果中国国内公共采购市场的基本问题得不到有效解决，中国不太可能向GPA迈出更大的步伐。”曹富国坦言。具体来说，当前主要有5个问题：一是政策目标。我国早期的政府采购改革主要是以节约采购资金为旗帜，而现在则更加强调政府采购的政策功能。因此，如何协调政府采购的经济目标与政策功能之间的关系是当前各级政府机构面临的挑战。

　　二是采购组织。《政府采购法》设定了集中采购的组织和职能，但是，这一问题在实际中没有得到很好解决，采购中心的职能定位、机构性质等具有不确定性。因此，如何实现政府集中采购的专业特长，体现集中采购的规模经济，政府供应的持续和稳定性等问题，仍然需要各方做出长期规划。

　　三是两法关系的协调。当前，《招标投标法》和《政府采购法》双法并行的公共采购体制，体现了多源头的积极的改革推动力，但问题是当这种基于传统部门职能而衍生的采购政策和监管职能日益增长，并出现交叉的时候，应该及时地对这种新兴职能进行合理配置和协调。或者对两法的运行做好协调，或在适当的时候促进两法的合并和统一。

　　四是国有企业采购。在启动加入GPA谈判的背景下，国有企业采购被再次提出来。一方面，将国有企业采购纳入政府采购，可能与中国政府长期以来致力于政企分离的改革价值取向相矛盾；另一方面，对垄断部门的国有企业采购的纳入也有正当性理由。

　　五是救济机制。国内外的经验说明，没有一个有效实施的救济制度，公共采购法就等于一纸空文，这是目前我国公共采购法律实施的主要问题。

　　曹富国认为，上述的这些问题不仅是对中国的发问，也给GPA提出了挑战。首先，面对诸如中国这样的发展中大国的国内公共采购建设和治理问题，GPA继续坚持以市场准入为基础的方法是否还是一种有效的方法。其次，尽管2006年新修订的GPA改善了对发展中国家的待遇，但是，它是否能够充分满足发展中国家的经济、社会和环境可持续发展的需要尚需进一步评估和检验。再者，面对发展中国家公共采购制度所面临的规章制度和现实问题，期望其立即达到GPA成员经过30年努力才达到的程度是否是一个务实的政策选择。

　　道路艰辛但有捷径

　　“尽管中国已经向GPA迈出了试探性的第一步，然而仍有许多因素捆绑着中国加入GPA的步伐。这些因素既有那些徘徊在GPA门外的国家对GPA的一般性担忧，也有中国公共采购体制自身的特定因素。然而，中国的未来GPA之路却可能是曲折的。为此，中国和谈判伙伴应该共同努力，寻求更多的以治理为导向的方法，而非市场准入的方法。”曹富国分析认为，这种曲折性表现在，GPA首先需要减少其自身的对公共采购市场准入和自由化规制的依赖，转而寻求一种有助于中国建立一个成熟的公共采购市场的治理的方法。一旦中国国内公共采购市场改革取得更大成功，GPA的市场准入方法就可能发挥更好的作用，中国距离大规模出价的时间也就不远了。

　　当然，也可能存在一条捷径，即GPA成员方接受中国一个较小的、涵盖中央实体的首次GPA出价。这无论对中国还是对GPA都具有不可忽略的重要意义。对中国而言，首先，它将有助于中国获得宝贵的直接接受公共采购国际规则的经验和能力，而从GPA乃至其它国际采购体制的发展史上看，这种经验和能力对一个国家在更大范围内参与公共采购国际规制是十分必要的。其次，它将给中国的供应商提供直接参与GPA成员方公共采购市场的机会和经验，而这有助于中国在更大范围内加入GPA积累积极的力量。中国公共采购市场传统上不是一个实施系统歧视性采购政策的国家，国际供应商往往都具有参与中国公共采购的机会和经验，他们自然成为政府采购市场自由化的积极推动力量。而由于GPA主要成员方都存在系统地对中国的歧视性采购政策，中国供应商没有参与其公共采购的经验，因而对开放其采购市场的敏感性和动力不足。第三，它将有助于中国从整体上对公共采购国际化的成本和收益有更加清晰的认识，而一旦中国做出一个积极的判断，中国将有可能加速其公共采购市场开放的进程。最后，也许更重要的是，通过对GPA的试验性地参与，中国将有更好的机会从全球公共采购革命的成果中汲取营养，从而有助于促进中国国内公共采购市场建设和改革的发展，最终为中国在更大范围内参与公共采购全球化进程做好必要的国内准备。

　　对GPA及其成员方而言，也具有不可忽略的重要意义。首先，GPA发展史表明了公共采购市场国际化的基本路径是一个先易后难、循序渐进的发展路径，其涵盖范围也是从部分中央实体，到基本全部中央实体，再到地方实体和其他实体。其次，GPA从此有了中国这个发展中大国，而这将创造GPA的新历史。第三，中国的加入表明，GPA成员方对发展中国家的加入采取了一种务实的态度，充分考虑其国内因素及其要求。这对其他发展中大国在未来加入GPA具有重要的示范意义。

　　曹富国最后指出，尽管中国启动加入GPA谈判对中国和GPA而言都具有历史性的重要意义，但GPA却不是中国进行国内公共采购市场建设的一个良好的参照系统。GPA以市场准入和自由化为价值导向的方法在目前不仅无助于中国国内问题的解决，并且可能成为中国加入的制约因素。因此，为使诸如中国这样的发展中大国更大程度地参与GPA，要么GPA本身需要进行更大程度的改革，采取更多的、能够更好地满足发展中国家的需要，要么寻求可供中国建设公共采购市场参照的其他国际体制。比如，欧盟在这种多样性和差异性背景下为解决公共采购市场建设和规制问题所表现出的政治智慧和意愿，以及其创新性的立法技术和手段，对中国国内公共采购市场建设和改革具有较强的相关性和重要的借鉴意义。

　　

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　　出价清单基本内容及GPA成员对我国出价的评价

　　我国提交的初步出价清单由4个附件和总备注构成。其中，附件一包括外交部、国家发展和改革委员会、教育部等50个中央部委，附件三包括新华通讯社、中国科学院、中国社会科学院等14个中央事业单位，附件四是设备和机械租赁、国外培训等两类服务项目，附件五是公用房和住房两类工程项目，总备注主要是载明我国与GPA成员谈判的基本原则以及不适用于GPA的情形等。GPA出价清单中还有一个附件二，用于载明开放的省级地区采购实体，我国的初步出价清单中，该附件暂未编列。

　　在首轮谈判中，虽然WTO秘书处和GPA成员对我国按时按承诺提交申请和初步出价清单给予高度肯定，但GPA成员普遍认为我国出价过于保守，不同程度地表示失望，表示难以接受，希望我国尽快对初步出价作出重大改进。