民航：实现国家跨越式发展的战略产业

　　作为一个战略产业，民航在实现中华民族伟大复兴的使命中有着举足轻重的地位。国际民航组织通过统计分析指出，当一个国家人均GDP达到1000美元时，其民航业将迎来一个大发展的时期。正是基于这样的认识，2003年初，中国民航总局提出了在本世纪前20年实现从民航大国迈向民航强国的目标，并采取了一系列行业管理改革和优化政策环境的重大措施，显著提高了中国民航的持续发展能力，为跨越式发展奠定了较为坚实的基础。

　　得益于改革开放政策，中国民航经历了从无到有，从垄断到逐步打破垄断、走向开放的发展历程。1980年，中国民航改变原来隶属于军队的领导体制，开始走上企业化道路。1987年，中国民航实行航空公司与机场分立，组建国有骨干航空公司；与此同时，大量航空公司像雨后春笋般地出现，中国民航迎来“春秋时代”。从1980年到1997年，中国民航保持了19年连续高速增长，运输量年平均增长20%，是世界平均水平的3.6倍，带来中国航空的繁荣。与此形成鲜明对照的，就是中国民航被视为垄断的“堡垒”，管理体制被国内诟病，与电力、铁路、银行等同被视为中国改革开放最慢的领域。

　　1998年中国民航业陷入全面亏损，中国民航由此进入调整期，民航改革势在必行。尤其是1999年9月22日中共中央通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，要求着力培育实力雄厚、竞争力强的大型企业和企业集团，确认了大型企业（集团）作为中国崛起“血小板”的重要地位，成为中国民航改革的指导性政策目标。同年，民航总局提出国有航空企业改革和航空公司重组的改革思路，并于2000年7月21日首次披露了民航企业战略性重组的具体内容。历经多重博弈，2002年2月5日民航重组方案正式出台，民航总局宣布对直属航空企业进行联合重组。其后，按照《国务院关于印发民航体制改革方案的通知》，中国民航体制开始了实质性改革。其主要内容包括：实现航空运输公司与服务保障企业的联合重组，组建中国国际航空集团公司、东方航空集团公司、南方航空集团公司、中国民航信息集团公司、中国航空油料集团公司、中国航空器材进出口集团公司等六大集团公司，并移交国资委统一管理；改革行业管理体制，形成以民航总局、地区管理局、省级航空安全监督管理办公室为主体的政企分开、垂直领导的民航行政管理体制；按照政企分开、属地管理的原则，对所属机场进行属地化管理改革，民航总局直接管理的机场下放所在省（区、市）管理，相关资产、负债和人员一并划转；建立了业务垂直管理的空中交通管理体系，并组建了空中警察队伍。2004年7月8日，随着甘肃机场移交地方，机场属地化管理改革宣告结束，也标志着民航体制改革的完成。经过一系列改革，中国民航基本形成了对内对外开放的行业体制。期间，海航集团抓住难得的改革机遇，先后重组长安航空公司、山西航空公司、中国新华航空公司，成长为中国第四大航空集团，促使中国民航进入“战国时代”。

　　在2003年初的全国民航会议上，民航总局局长杨元元提出了在本世纪前20年实现从民航大国迈向民航强国的目标，并就实现民航强国的八个方面提出了奋斗目标：到2020年，航空运输总周转量世界排名在前3位，国际旅客周转量世界排名在前10位；机场密度有较大提高，1个以上机场成为亚太地区的航空枢纽，建成若干全国性或区域性航空枢纽，有3个以上的机场旅客吞吐量世界排名进入前25位；有3至4家航空公司旅客周转量世界排名前20位，有3至4家航空公司营业收入世界排名前20位；航空运输企业劳动生产率超过世界平均水平。

　　随后，民航总局根据国家“东部先行发展，开发大西北，振兴老东北工业基地，中部崛起”的总体战略部署，配合“大国是关键，周边是首要，发展中国家是基础，多边是重要舞台”的整体外交政策，首次提出“积极、渐进、有序、有保障地开放国际航空运输市场”政策。中国民航认真研究行业发展形势，针对国际航空竞争的日趋激烈，提出逐步推进航权开放，优先发展支线运输和航空货运等；针对干线与支线、货运与客运、国际运输与国内运输、通用航空与航空运输、区域民航之间的发展不平衡，提出采取倾斜政策加快西部和东北地区航空运输、航空货运、支线航空和通用航空的发展步伐。与此同时，民航总局坚持“请进来，走出去”两条腿走路。“请进来”即逐渐开放市场，2003年3月正式将海南省作为开放第三、四、五航权的试点，2004年4月出台《关于加快中国航空货运若干政策措施的意见》，放松对航空货运发展的管制，2004年7月，与美国草签新的《中美航空运输协定》，首次大规模开放国内民航市场。“走出去”即支持中国航空运输企业开拓国际市场，民航总局通过航权保障和政策支持，开辟更多中远程直达航线，鼓励支持中国运输企业参与国际航空运输竞争。以上改革开放政策促使中国民航进入新一轮高速发展期。中国民航的发展正在改变着世界航空运输市场格局，国际航空开始迎来中国时代。2004年10月，中国高票当选为国际民用航空组织一类理事国，标志着中国民航真正开始了从航空大国向航空强国的转变。

　　从现在到2020年，是实现中华民族伟大复兴的战略机遇期，也是实现民航强国目标的关键时期。当前，我国民航体制和运行机制还不完善，生产力的发展仍面临一些体制性的障碍，特别是一些深层次的、比较困难的改革还有待于突破，新旧管理体制交替所带来的问题也有待于解决。杨元元强调，面对航空需求的持续快速增长和日益增强的国际竞争压力，我们必须以更大的决心加快深化改革，消除影响民航科学发展的体制、机制障碍，进一步完善民航管理体制和运行机制，为实现民航强国的奋斗目标提供体制和机制保障。

　　另一方面，随着中国市场进一步开放，国外航空公司纷纷“抢摊”中国市场，对中国国内航空市场的竞争正在日益加剧。民航业是国家战略产业，不仅关乎经济发展，还关乎国家主权和公共安全，面对各国开放天空的潮流，面对国内国际竞争的冲击，如何为航空运输业营造良好的行业环境、培育大型航空集团和国内民航市场、提高中国航空企业的国际竞争力，已经成为关系到中国崛起目标能否实现的重大战略问题。