集体林权改革进入快车道

　　激发亿万农民积极性的集体林权改革，对农村经济的深刻影响将不亚于家庭联产承包责任制

　　从福建省开始的集体林权改革，目前已在全面推进。“这次是自下而上的一项改革，福建、山东、江西、辽宁、云南等省的林改相关文件都已经出台，地方政策的出台早于中央政策”, 北京大学环境科学与工程学院教授徐晋涛表示。

　　自2006年以来，集体林权制度改革已连续3年成为中央一号文件部署的农村改革工作重点。

　　今年4月28日，胡锦涛主持中共中央政治局会议，研究推动集体林权制度改革。这次会议确立了改革的5项原则，即：必须坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权；坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护；坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权；坚持依法办事，确保改革规范有序；坚持分类指导，确保改革符合实际。

　　这项惠及亿万农民的改革，被广泛解读为农村生产关系的一次变革，事关全局，影响深远。在福建省的洪田村，分山到户以后，村民人均每年的林业收入达3000元以上，占当地农民人均年纯收入的一半以上。现在，农民“把山当田耕，把树当菜种”。

　　我国集体林权制度改革的总体目标是：到2010年，基本完成以农民家庭承包经营为主体，以明晰林地使用权和林木所有权、放活经营权、落实处置权，确保收益权为主要内容的改革任务。

　　届时，亿万农民将得到最大的实惠。

　　曲折的林改

　　“从大的历史背景来看，集体林权改革经历了几次反复”，徐晋涛对《中国投资》说。2006年，在国家林业局政策法规司支持下，世界银行支持启动了中国集体林权制度改革研究。主持该项研究的北京大学环境科学与工程学院教授徐晋涛，在近两年时间里对福建、江西、浙江、安徽、云南等9省集体林权制度改革进行了实地调查。调查范围涉及49个县、141个乡、288个村和3180个农户，取得了大量的一手资料。

　　1981年3月8日中共中央、国务院发出《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，随后，林业“三定”（稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制）工作在全国开展。

　　集体林区和集体农田一样属于集体土地的范畴，农民集体经济组织拥有林地。“在典型的林业地区，大田都是林地，如四川、福建，农田非常稀有，人均大概只有3-4分地，但林地能达到几亩。如果不搞承包制，农民利益就得不到同等对待，不能像种田农民那样提高收入”。徐晋涛说。

　　《关于保护森林发展林业若干问题的决定》得到了广大农民的拥护，在全国推进的速度非常快，到1986年底，全国70%的林地实行了分林到户。

　　但改革并不顺利，也遇到了一些阻力。在当时，国有林区的经营管理是林业主管部门和国有企业负责。集体林区归集体组织，但木材营销，无论是国有林区还是集体林区都是由林业部门主管。在上世纪80年代，木材属于紧俏物资，林地收入也是地方政府非常重要的财源。改革无疑触动了利益格局。

　　1985年国务院出台了有关放开集体林区木材经营文件，希望打破林业部门对木材营销的垄断，放开木材市场。但没多久，全国不断上报出现“乱砍滥伐”现象。

　　“这实际上是一个伪命题，是在统购统销的条件下才有的命题。分林到户后就不存在了。国家把林地分给农民后，农民有权利处置，根据市场情况决定什么时候砍伐，以及砍伐多少，就不存在乱砍滥伐这种事情”。徐晋涛表示。

　　1987年中共中央国务院发布《关于加强南方集体林区森林资源管理，坚决制止乱砍滥伐的指示》，指出成片林区没有实行分林到户的将不再分，已经分的要加强集体管理，鼓励联合。而木材经营的权利交给林业部门的木材经营公司一家经营。

　　1987年还确立了一个非常重要也饱受争议的制度，就是采伐限额，这成为林业部门管理全国林木的一个基本制度。其核心是要保证采伐量低于生长量。根据对全国林木资源的清查，核算每省每年的采伐量指标，由省下达到县、国营林场，逐级控制，不得突破。各县每年按资源消长情况，向乡、村下达年度采伐计划，实行木材生产“一本帐”，不得层层加码。

　　一直到2003年，中央发布9号文件再次启动了林改，带有鲜明计划经济烙印的限额管理制度仍然得到了保留。

　　福建改革探路

　　集体林权改革的再次启动，首先要归功于福建省的实践。有意思的是，这次林改的发源地福建其实是第一次林改中明确表示拒绝分林到户改革的省份。

　　当时，福建省政府对分林到户的改革是持否定态度的。已经有一部分区县实行了分林到户的也被省里制止了，只进行了32%，是所有省份中最低的（相比之下，江西省的分林到户达到了90%）。

　　当时，福建省准备尝试新的改革模式，就是在三明等地出现的股份合作制的集体林地。这种“分股不分山，分利不分林”模式下，林地的经营归集体，农民的利益体现在股份上，收入要通过再分配的方式分给农民。

　　这种模式，看似把林业部门保护控制林地的诉求和农民利益诉求统一了，但在实践检验中却行不通。尽管集体经营实现了，但给农民分利的承诺没有实现，实际上是新瓶装旧酒，经营效率非常低。2002年5月任福建省林业厅厅长黄建兴上任后第一件事就是到当年两个试点村看一看，现实令他失望：一个村的“股权证”底册被村干部收走了，4000多元的木材款被村干部私分了；另一个村的林地被以65万元的价格卖了，村民没拿到1分钱。

　　“福建的农民经营意识非常强，但是70%的土地集体经营，农民的意见非常大”，徐晋涛说。

　　另一个也是更加严峻的问题是，林地保护成为最让林业部门头疼的大事。光是2004年，福建省就发生林地火灾1200起。

　　徐晋涛认为，“由于产权不合理，农民守着林地无利可图。农民对林地的经营管理体制有意见，则集体林地的保护和管理的困难与日俱增，森林资源的生态效益就得不到保障。”

　　2003年4月，福建省政府出台了《关于推进集体林权制度改革的意见》，提出“用3年的时间，全省基本完成集体林权制度改革任务”。

　　福建省提出，长期稳定林地承包政策，规范森林资源流转，规范林地使用费收取、使用和管理；“突出3项改革”，突出林业投融资体制改革，突出商品林采伐管理制度改革，突出林业经营方式改革；“完善6个体系”，就是完善林业保护体系、林业服务体系、林业科技支撑体系、林业管理体系、林业生态建设体系、林业产业发展体系。

　　林改制度成为森林防火的重要推动力。相比林改前，2006年福建森林火灾发生率下降了70％以上，仅发生100多起，在全国森林防火工作综合评比中名列第一。

　　目前，福建已经建立了流转平台，包括林地、林产品，都可以在产权交易中心拍卖转让。

　　改革突破了什么

　　“我国的新农村建设，中央领导一再强调不要搞成新村庄建设，我理解中央主要希望的是制度建设。但是农村的制度建设空间并不大，主要就是两个，一个是取消农业税，使得政治经济关系得到很大改善，几千年的皇粮不交了；另一个就是林改”。徐晋涛表示。

　　作为一项具有重大政治经济涵义的改革，集体林权改革受关注的程度越来越高，级别越来越高，过去都是林业局出台文件，最后成为中共中央文件，体现出政府关心农民，放权让利给农民的立场非常坚决。

　　“从基层看，此次林改与第一次比，权利更加深化，手续也更加规范”，徐晋涛说。

　　另一个特点是，林权内容更加丰富。首先合同期大大延长了，过去10多年，现在则30-70年。等于赋予了更多权利降低了风险。而随着土地承包法和物权法的颁布，林农的经营权有了更清晰的界定。过去，林农有哪些具体的权利很不清楚，而财产权实际上有很丰富的内容。法律的发展对林农非常有利，如转让承包抵押的权利都被赋予了承包者。这是与大环境分不开的很重要的现象。

　　更重要的是，林改方案是由村民大会或村民代表决定的。过去，多大比例的林地由集体经营，农民什么形式经营都是政府制定的。“这次，我看的几个省都将这些决定权给了农民。福建一开始就表示，不做具体规定，由村民代表大会2/3通过决定”。徐晋涛说。

　　备受争议的限额管理制度也在改革中得到了重新审视。福建林改很有可能将最先享受到限额松动的优惠。作为最先进行林改的试验区，福建省正在探索资源管理新体制。

　　“从数字上看，我们调查了60个村，2005年采伐量是2000年的2.5倍，限额一般都是不变的，不会增长。这也印证了限额管理事实上已非常虚弱了”。徐晋涛说。

　　目前，林业局已经发布了森林经营方案的试行办法，也就是农民要上交方案，按此实施不再实行限额。森林经营方案有可能成为替代资源管理制度的过渡性政策。

　　世界银行中国局局长、驻华代表杜大伟对中国集体林权制度改革评价很高。他认为中国有很多林权改革经验，森林管理有了改进，值得其他发展中国家借鉴。

　　全面推动林改配套改革

　　2月28日，国家林业局副局长张建龙在集体林权制度改革国际研讨会上指出，将重点从5个方面推进集体林权制度配套改革。

　　一是改革森林经营管理制度，落实经营主体对林木的处置权。特别要探索林权制度改革后，森林资源采伐管理的新模式、新举措，要推进森林经营方案的编制和实施，通过指导农民编制森林经营方案，树立可持续经营的理念，不断提高农民经营森林的质量和林地产出效益。进一步简化采伐审批程序，实行采伐限额公示制度，提供便捷服务，依法保障林农平等获得采伐的权利。

　　二是规范森林、林木和林地使用权流转。建立林木流转交易市场，健全林木林地资源资产评估制度，服务广大林农，促进林业生产要素的合理流转，同时要不断加强对农民林业政策、法律、法规等方面的培训，让农民真正成为“明白人”，采取措施防止林农失山失地的情况发生。

　　三是建立政策性森林保险制度。1月中旬以来发生在中国南方地区的雨雪冰冻灾害给林业造成了巨大损失，暴露出中国林业在抵御特大自然灾害能力方面的诸多问题，特别是林业保险体系的缺失，不利于保障林农群众的利益。将学习借鉴国际上较为成熟的林业保险经验，要通过试点，探索建立中国的政策性森林保险制度，不断提高农民抵御林业自然灾害的能力。

　　四是完善公益林补偿制度。2004年起，中国建立了森林生态效益补偿基金制度，开辟了森林生态效益有价的历史，公益林经营者得到了补偿。但由于补偿标准过低，集体林权制度改革后，经营商品林与经营公益林收益反差较大。在财力允许的前提下，中国将进一步提高补偿标准，探索分类补偿办法，同时拓展多渠道补偿的途径。

　　五是扶持农民林业合作组织的发展。研究出台相关措施，更好地增强农民抵御市场风险的能力，推进林业规模化、产业化、标准化、集约化经营。

　　我国集体林权制度改革的总体目标是：到2010年，基本完成以农民家庭承包经营为主体，以明晰林地使用权和林木所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权为主要内容的改革任务。