公共产品与服务的融资方式

　　公共产品与服务的资金来源更多地依赖于3种方式，即政府出资，服务收费及民间捐赠。公共产品与服务的健康与持续发展有赖于这3种融资方式的规范、有序与高效运行

　　公共产品与服务融资的目的在于为其繁荣与发展提供足够的资金支持。

　　公共产品与服务的融资方式包括：国家财政拨款，商业银行贷款，外国政府及机构捐助，国际金融机构贷款，发行债券与股票，事业收费，土地出让收益，信托资金，慈善基金，其他途径。但是，由于公共产品与服务的某些特殊性比基础设施更为显著，如公共产品特性、外部性和再分配效应，因而，约束了市场机制在公共产品与服务融资中的作用。总体而言，公共产品与服务的资金来源更多地依赖于3种方式，即政府出资，服务收费及民间捐赠。公共产品与服务的健康与持续发展有赖于这3种融资方式的规范、有序与高效运行。

　　政府出资：要提高透明度

　　经济学家认为，政府应以公共利益和社会福利最大化为财政支出目标，在社会经济生活中，人们也都希望政府按公共需求及其重要性安排其各项开支。公共产品与服务（科、教、文、卫、体）作为人类社会特有的活动，就其本质而言，它是社会对大众施加有目的的影响，把他们培养成符合社会要求的人，从而促进人类个体发展和社会整体发展的一种精神生产活动。公共产品与服务领域不仅具有特定的生产和经济功能与价值，同时也具有十分广泛的社会、政治功能与价值。从这个意义上讲，政府对公共产品与服务的社会、政治价值的追求，以及满足社会或国家对这些政治、文化等价值与功能的公共需要，就成为政府为公共产品与服务出资的主要原因之一。

　　那么，在现实中，政府能否有效地按照社会及公共需要为公共产品与服务出资呢?尽管公共产品与服务部门代表了十分重要的公共需要，理应予以优先保障，但现实中政府能用于满足各种需要的公共资源是有限的。这就使政府在满足各种公共需要的过程中，必须对多种备选的方案进行权衡和选择。这样，一是由于政府官员在制定政策时，往往会根据个人利益最大化的准则来行使其职权，因而会优先考虑那些利益集团压力较大、或者说对其个人利益影响较大的公共需求。例如，来自教育及医疗需求方面对政府官员的压力远不如来自国防、行政等方面的压力大，那么，受利益集团压力及政府官员意愿的影响，政府对公共产品与服务的出资很可能会被放在不太重要的位置上。在公共支出监督约束机制不健全的情况下，政府往往热衷于投资电力、公路、机场、通信等经济基础设施，而不愿意对周期长、见效慢的公共产品与服务项目投资。因而，要保证政府对公共产品与服务必要出资，就必须加强对公共产品与服务投资的立法，同时通过提高政府对公共产品与服务支出行为的透明度，使政府投资行为受到更为有效的约束。

　　按照事权与财权相统一的原则，还必须对政府的财政税收做出明确的划分，并在此基础上确立规范的转移支付制度。根据财政学原理，政府间税收划分首先应该体现经济分级管理的原则，各级政府各自承担一定的发展公共产品与服务的职责，这些职责的履行需要相应的财力作保证，这种财力应主要来源于本辖区纳税人的税款；其次要体现公共产品与服务产品分级提供的要求，即中央税和地方税应该能够在一定程度上满足全国性和地方性公共产品与服务产品与服务的需求总量、结构和质量要求。公共产品与服务的产品与服务多为公共产品或准公共产品，在不同地区和不同人群之间，享有的基本社会服务（例如基础教育和医疗）水平应该基本一致。而在现实中，地方政府之间的收入能力和支出水平的差异足以使公共产品与服务产品与服务提供的地区差距拉大。因此，要实现这种差别的最小化，需要依赖中央政府对地方政府的财政转移支付。通过中央对地方的均等化转移支付，解决财力和支出需求之间的差异，实现基本公共服务的均等化。

　　政府收费：需符合一定准则

　　政府收费是指政府向居民提供特定服务或实施特定管理所收取的规费（fees）以及政府对其所提供的公共产品和服务而直接向使用者或受益者收取的使用费（user charges）。

　　政府收费大致可分为以下几类：1．公共服务或产品的使用费。即政府部门因提供了某种公共产品或服务而直接向受益者收取的费用。2．特许权使用费。国家特许经营、使用国家资源和政府资产进行盈利活动时收取的费用。3．按法律、法规进行登记、注册、颁发证照，收取的规费。4．在有的国家还包括由政府或政府委托机制，进行各种鉴定、评估活动收取的中介费用。

　　需要政府及某些职能部门收费，出于以下考虑：第一，规范社会秩序，保障公众利益。许可某种行为或不许可某种行为，例如驾驶证费、护照签证费等。第二，提供公共产品并调节其供求关系。公共产品容易出现免费搭车，产生产品消费上的拥挤现象。收费可缓解拥挤，还能筹资。日本一位学者曾指出，通过收费制度偿还了建设高速公路的本金之后，也不宜免费使用，否则高速路比普通公路更拥挤。第三，消除负的外部性。如排污费、交通罚款等；第四，提高公共服务质量。

　　公共产品与服务收费必须符合一定的准则。其一，按照受益的大小来确定收费标准，受益多则多收费，受益少则少收费。公共产品与服务产品与服务大多具有准公共产品特性，部分收益是外部化的，确定收费标准时，应以其私人收益为主要依据，而不应将公共产品与服务所产生的社会收益，也纳入私人收益来确定其收费高低。其二，如果提供公共产品与服务产品与服务的是非营利性组织，收费就是以非营利为目标的，此时绝不能把收费看作创收手段，收费就只是要收回公共产品与服务的全部成本或部分成本。其三，应对容易产生拥挤的公共产品与服务产品与服务进行收费。如果公共产品与服务的资本投入是由税收解决的，并且公共产品与服务产品与服务的使用并不拥挤，那么就不应该收费，否则收费会导致公共产品与服务产品与服务使用不足和闲置，反而增加浪费。

　　对公共产品与服务产品与服务的使用收费通常采取三部分定价方法。

　　第一，公共产品与服务产品与服务的准入成本定价。准入成本定价是指回收公共产品与服务产品建造或安装成本的使用价格。也就是说，对于公共产品与服务产品与服务的长期生产成本来讲（资本性投入），直接或间接从该社会服务设施中获益的人都应该为其支付相应的成本份额。

　　第二，公共产品与服务产品与服务的经营成本定价。经营成本定价是指回收公共产品与服务产品与服务的经营成本或可变成本的使用价格。这部分公共产品与服务产品与服务成本的回收，直接使用公共产品与服务产品与服务的多寡有关。如果使用公共产品与服务产品与服务的边际收益全部是由使用者获得，那么使用者应该负担全部边际成本。

　　第三，公共产品与服务产品与服务的拥挤成本定价。拥挤成本定价是指回收公共产品与服务产品与服务拥挤成本的使用价格。拥挤成本是指另外增加消费者产生对其他使用者的超额成本。例如，当医院变得更拥挤时，就诊过程变慢并增加了其他看病者的时间成本；当体育馆变得更拥挤时，在体育馆中的消费者减少了愉悦。在这种情况下，增加一个消费者并没有增加长期成本和经营成本，收费是为了在竞争性需求中优化配置资源。拥挤使用费的定价要根据拥挤的程度来定。拥挤通常是出现在某些时间段上的，因此，拥挤使用费的收取在不同时间段上的价格是不一样的。显然高峰期的价格较高。拥挤收费会产生净收益。这正是拥挤使用费的优点，因为这可以为提供新设施筹措资金，最终从根本上解决拥挤问题。

　　民间捐赠：适当进行利益补偿

　　捐赠又名赠与，是指捐赠人自愿将自己的财产无偿转让给受赠人所有的行为，它是公共产品与服务发展的一种基本融资方式。在没有强制力的情况下，私人捐赠的动机主要表现在以下方面。第一，利益驱动。利益驱动机制即是以利益（某种好处）为驱动力的一种相互作用的过程或体制。如果捐赠主体能够从自己的捐赠行为中获取一定的、或相当的甚至更大的利益补偿，或者，得到其他形式的鼓励表彰或慰勉（比如社会声望、个人受尊敬等），势必能够增强或者巩固其捐赠的积极性。运用利益驱动机制对捐赠人进行利益补偿不仅是必要的，而且是合法的，通常各国都以立法形式确认这种利益驱动的合法性。第二，宗教信仰驱动。宗教团体在世界各国都是公共产品与服务的有力支持者，一方面，教徒受宗教信仰的影响，捐款资助公共产品与服务；另一方面，宗教团体也通过非营利活动吸引更多教徒，这不仅扩大了教会影响，也聚集了更多资金。第三，纯粹的利他主义动机。利他主义者是那些认为自己有义务为慈善事业和公益事业作贡献的人。不少实证研究发现，很大一部分社会公益事业捐赠人带有强烈的意识形态色彩或宗教色彩。他们往往把自己的事业当成一种使命，使命感使他们对从事的事业锲而不舍。

　　当然，“慈善不足”(philanthropic insufficiency)也是社会公益事业融资过程中的普遍现象。原因在于：首先，许多国家对慈善捐赠都规定了不同程度的税收减免，但是，税收减免的手续繁杂、限制苛刻且税前扣除比例偏低影响了民间捐赠的热情。其次，潜在捐赠人和非营利部门之间的信息不对称，捐赠人难以监督其捐款的使用情况。非营利部门不愿透露非常基本的财务和项目信息，而是进行秘密的幕后操作。这种信息不对称性使得一些非营利组织的管理者可以滥用职权，用他们获得的公共捐赠谋取个人私利。由此引发的不信任感限制了非营利部门通过自愿捐赠而获得收入的能力。再次，捐款的自愿性。非营利组织没有政府那种强制性力量，捐赠是一种自愿性的行动。由于公共产品供给中普遍存在的“搭便车”问题，更多的人倾向于不花成本地享受别人提供给自己的福利，而缺少用利他性的方式为别人提供福利的激励机制。专家研究表明，尽管民间捐赠对公共产品与服务发展十分重要，但是，它始终不是公共产品与服务的主要资金来源。