《汶川地震灾后恢复重建条例》15天诞生记(图)

6月13日，广东对口援助汶川大批急需警用物资抵川

　　无需粉饰，无需溢美。“5?12”汶川地震发生后，中国政府的杰出表现，赢得了空前的赞誉，无论国内国外。

　　近日，《汶川地震灾后恢复重建条例》及时发布，又是好评如潮。舆论普遍认为，条例颁布意义巨大，灾后恢复重建选择立法规制，给予了人们明确的未来预期，激发了人们重振生活的信心与活力。这是中国政府依法行政的鲜明足迹，更标志着中国软实力在制度层面上的崛起。

　　从赈灾到重建，时间紧，任务重，要求高，头绪纷纭，百端待举，立法介入谈何容易。国务院法制办主任曹康泰用最朴实的语言说道：“当国务院各部委组织救援冲锋在前时，我们搞立法的，惟一能给灾区人民做贡献的，除了捐点款，就是做好本职工作。”

　　前后15天，《汶川地震灾后恢复重建条例》诞生了。在这一出色答卷的背后，有着怎样的鲜为人知的幕后新闻？近日，本报独家专访国务院法制办农业资源环保法制司司长王振江，此刻，疲倦尚未从他的脸上完全退去。一问一答之间颇有故事。

　　15天立法日程表

　　王振江说，任务是在5月26日下达的。这时距离汶川地震发生仅14天。

　　5月26日当天，立法小组成立，白天讨论思路，晚上开始动笔。

　　5月27日，国务院法制办把第一次征求意见稿，在下班前，发到了35个国务院部门和四川、甘肃、陕西、云南、重庆5个灾区政府征求意见，要求他们28日下班之前回复。

　　5月28日下午，国务院法制办从征求意见的35个国务院部门中，选取了15个与抗震救灾、恢复重建关系特别密切的部门，直接带上意见来开座谈会。国务院法制办主任曹康泰、副主任张穹到会听取意见。

　　5月28日晚上，根据反馈意见，立法小组人员立即进行修改，形成了第二次征求意见稿。

　　5月29日，第二次征求意见稿印送45个国务院部门(增加了10个部门)征求意见。当天又是连夜对条例进行了修改。

　　5月30日，立法草案报告说明起草完毕。

　　5月31日，经过法制办领导审定，晚上7点半报送国务院。

　　6月2日，根据温家宝总理指示，草案又专门征求了全国人大有关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会的意见，同时，又补充征求了国家民委等几个部门的意见。

　　6月3日，对征集上来的意见又进行了研究并修改草案。

　　6月4日，国务院常务会议原则通过。根据常务会议的精神，立法小组连夜修改，干了一个通宵。

　　6月5日，草案又报到国务院。

　　6月8日，温家宝总理为此签署国务院令。

　　6月9日，新华社发布《汶川地震灾后恢复重建条例》。

　　从启动到出台，整整15天。

　　 国务院领导高度重视恢复重建法治化

　　王振江深切感到，立法神速，与国务院领导对汶川灾后重建高度重视密切相关。

　　立法动议，是温总理亲自提出，国务院有关领导给予了高度关注和支持。尤其是温总理，在很多具体问题上，都给予明确指示。

　　比如，总理指示，在灾后恢复重建中，要特别注意在清理现场时，保护少数民族文化遗产，包括有民族特色的建筑物，尤其是馆藏文物等，同时，要特别注意保存地震的遗址、遗迹，有科学价值的、有典型性的、有代表性的这些区域，要建立博物馆。清理中，还要尊重少数民族的风俗习惯，注意环境保护问题，注意老百姓关注的问题。

　　“指示很明确。总理确确实实心系灾区群众。”王振江感叹。

　　24小时之内意见全部反馈

　　6月12日，国务院新闻办就汶川地震灾害和抗震救灾情况举行第25次发布会。

　　国务院法制办主任曹康泰在会上就《汶川地震灾后恢复重建条例》的主要内容作了介绍。他在开场白中致谢道：“我们之所以在比较短的时间内完成了条例的起草工作，一个非常重要的原因，就是我们得到了全国人大有关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会、国务院各部门和四川、陕西、甘肃、云南、重庆等省、市人民政府的全力支持和积极配合。”

　　“的确是这样。在我们几次征求意见过程中，给的时间都很紧。从传出稿子到回复意见，都要求在24小时之内，根本就没有更长的时间给他们。但大家都做到了。”王振江说。

　　正是这种密切配合节省了大量时间。据介绍，在日常立法中，征求部门和地方意见，一般要20多天、一个月左右时间，拖拉现象不是没有。但这次完全不同，无人怠慢。

　　“另外，从这次意见反馈看，全部是建设性的，从大局出发。没有一个地方一个部门在职责、权力问题上纠缠，讨价还价，彰显出强烈的大局意识、责任意识，全国一盘棋。”王振江说。

　　《防震减灾法》修订帮了大忙

　　王振江的办公桌旁，放着一摞摞整齐的材料。他笑称：“这些都是在地震前收集的资料，结果这次立法都用上了。”

　　汶川地震之前，按照国务院立法计划，王振江和司里同志一直在进行《防震减灾法》的修改工作，他们从今年元月起，就收集了大量国内外有关地震救援、应急、恢复重建的资料。

　　汶川地震之后，按照党组部署，他们迅速对汶川地震给予特殊关注，包括学习党中央、国务院领导所有讲话、国务院有关会议精神，以及广泛浏览新闻媒体报道，希望从中能发现给法律带来的要求和挑战。同时，他们对汶川地震应急救援、临时安置和灾后恢复重建等工作进行了梳理，试图从中找出规律性东西，上升到法律层面，修改好《防震减灾法》。

　　“可以说，当我们接到立法令时，实际上我们手头不是没有积累，对汶川地震带来的一些问题，也进行过一些思考。但那个时候，脑子里面想的，全是如何完善《防震减灾法》中有关"灾后恢复重建"一章，没有想到要搞一个条例。”王振江说。

　　有积累就好办。从修改法律的一章，到制定一个全新法规，国务院法制办的“能工巧匠”们应对自如。白天讨论，晚上动笔，第二天征求意见稿就发出。

　　王振江说：“如果没有积累，再有本事，光收集资料也得要一天时间。”

　　有一事值得一提。汶川地震发生后，王振江他们感到，原来修改的《防震减灾法》“灾后恢复重建”一章，措施明显不够。期间，国务院法制办马上打报告，建议已上报国务院的《防震减灾法》修改草案，要根据汶川抗震救灾经验，再进行修改。

　　他说：“初步研究决定，要改11个地方。”

　　《防震减灾法》与《汶川地震灾后恢复重建条例》，可谓相互成就。

　　 草案为什么没有征求社会公众意见

　　从2008年起，行政法规草案中凡不涉及国家秘密事项的，国务院法制办原则上都将向社会公开征求意见。“此次立法为什么没有公开征求社会意见？”记者问。

　　王振江说，尽管此次立法时间短，但依法该走的程序我们都走了。没有征求公众意见主要有几点考虑：

　　这个条例主要规范灾后恢复重建，是对政府的规范，落实有关政府和政府部门在灾后重建中的责任和任务，规范在政府主导之下的整个恢复重建活动。

　　比如，从调查评估到过渡性安置，从重建规划的制定到重建规划的组织实施，基本上都是政府主导。条例中，没有给公众设定什么法律上的强制义务，它是为了解决好恢复重建问题。从这个角度讲，征求意见的重点放在了国务院部门和灾区各级政府，还有人大。

　　灾后重建已经进入紧锣密鼓阶段，随即展开，条例一定要起到未雨绸缪的作用。要在大规模的灾后重建展开之前立个规矩，时间非常紧。向社会征求意见要给足时间，要认真对待，时间上确实有点来不及。

　　这次条例，主要是针对汶川地震，不是一个广泛适用的灾后重建条例。

　　有必要搞一个针对性强的条例

　　据王振江介绍，先搞出来的征求意见稿，没有汶川两字。为什么要加上，是有考虑的。

　　他说，制定汶川条例而不是一般条例，主要考虑两点：

　　其一，地震尤其是特大地震，发生几率很低，但破坏性强，损失巨大，涉及面广，应急救援和恢复重建都比较困难。在这种任务重、时间紧、涉及行业多、统筹安排相对比较复杂的情况下，有必要制定一个针对性强的条例。尽管一开始没加上“汶川”两个字，但思路上就是对着汶川来的。按照科学统筹进行恢复重建，汶川是第一例。

　　其二，地震灾后重建立法涉及面广，可以通过《汶川灾后恢复重建条例》的检验，积累一些实践经验与立法经验。如果条例实施成功，即便将来需要用到相关立法，就是一个现成的范本，转换成一个普遍适用的地震灾后重建条例，也是一个很简单的事情。

　　制度上没有突破现行框架

　　汶川条例，很多人将之归于紧急状态下的应对法。这种认识也许有误。

　　王振江解释道，汶川条例，立在应急救援向灾后重建的转轨之中，与“非典”时期并不完全相同，还不能完全理解为紧急事件的应对立法。

　　“某种程度上说，它是在应急状态基本结束、逐步转向大规模重建的过程中，更多地是规范以后的工程建设。这个条例从整体上讲，均在现行法律制度框架下进行，只是不排除个别问题的灵活规定。”他说。

　　比如，为保证效率与质量，行政审批只强调简化程序，及时依法办理，并没有说可以不按法律来；建设用地，考虑正常立项手续是需要较长时间的，因此条例规定建设项目只要符合灾后重建规划，就可以先行用地如临时安置，再办手续；重建用地的话，前提也是要符合土地利用规划，可以边建设边用地边报批，并不是说可以不报批。

　　“程序上的灵活，并不意味着程序可以打折扣。我们在处理时两面兼顾，即在一些个别问题上考虑到了应急状态的授权与需求，同时也考虑几个月后的恢复重建，大规模的重建，还是要依法有序进行。没有突破现行框架。”王振江说。

　　一支能打硬仗的立法队伍

　　回忆起之前立法攻坚的紧张，国务院法制办农业资源环保法制司和秘书行政司的年轻人，都感到很具挑战性。他们说，真的很累，但也乐在其中。

　　据了解，国务院法制办党组非常注重干部的素质培养，要求树立大局意识、责任意识、服务意识，要求增强政治敏锐性、理论思维战略思维能力和分析处理研究复杂事情的能力。全办注重学习、注重积累、关注社会热点蔚然成风，干部的宏观把握能力、一丝不苟精神和吃苦耐劳作风，得以锤炼。

　　从2003年面对非典的《突发公共卫生事件应急条例》到2005年的《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》，从2007年的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》到2008年的《汶川地震灾后恢复重建条例》，屡次快速立法的推进，标志着中国政府依法行政的坚定决心，同时也是国务院立法水平的大展示。(记者邓新建通讯员 张雷 摄 记者 李立) (来源：法制网?法制日报周末)