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罗云毅:构建城市群,投资一体化是关键

  国家发展和改革委员会投资研究所所长 罗云毅:

  很高兴有机会与大家讨论环鄱阳湖城市群的发展问题。我想从投资的角度谈几个观点。

  城市群的概念在国内还是最近几年提出来的。从全世界的情况看,经济向少数增长极即以大城市为中心的城市群集中,是现代经济发展的基本特征。

从国内情况看,已经提出了珠三角城市群、长三角城市群、京津冀城市群,湖南提出了长株潭城市群,湖北提出了武汉城市群,河南提出了中原城市群,安徽提出来了皖江城市带,现在我们又增加了一个环鄱阳湖城市群的概念,我想这是一个非常好的势头。

  从经济发展角度看,城市群的本质,无非就是区域内的城市之间在交通、通信、产业、政策、投资、环境这些方面进行不断的整合、协调,以使经济效益和社会效益实现最大化。城市群之所以能够获得这样的效益,就在于城市间资源的不断整合,而从某种意义上说,投资的一体化在这当中起着决定性的作用。

  投资的一体化并不是投资的均等化,而是旨在实现投资效益最大化的城市间的投资配置。我想从四个方面谈这个问题。

  第一个方面,就是实现城市群基础设施投资的一体化。基础设施应该包含两个方面:一个是经济基础设施,就是通讯、交通这一类设施;一个是社会基础设施,就是科教文卫这些领域,这往往是大家不太注意的一个方面。

  虽然当前国内城市群问题很热,投资问题很热,但是基础设施投资一体化的问题还不是很热。这与对基础设施投资一体化的认识有关系。

  经济基础设施,从某种意义上说,它是自然垄断的,或者是形成网络配置的,从理论上讲,如果是进行统一的安排,会实现收益的最大化,但是在实践当中,情况并不是那么简单。这是因为,某些基础设施项目实际上是竞争性的,而不是非竞争性的。另外,在城市群或者城市带的构建中,还要注意城乡基础设施平衡的问题。所以,经济基础设施投资一体化并不是很容易能够实现的。从实践中的案例来看,也是这样。比如我们在珠江三角洲配备了5个机场,刚刚从这个机场起飞,就到另外一个机场了。这是比较老的一个案例。比较新的案例是京津冀城市群的合作,这也讲了很多年,真正落实起来也没那么容易,很重要的一个原因可能就是有一些项目带有某种竞争性。现在大家比较关注河北与天津在港口建设上的竞争与合作的关系,这也是现在讨论的热点。天津与河北各自都作了很庞大的港口投资计划,两方面怎样很好地整合起来,对投资界、理论界来说,都是值得研究的课题。再比如高等级公路网这种基础设施建设上的合作,按说应该是比较容易实现的,但是在实践当中也不是很理想。因为城市群往往是跨行政区的,即使有了规划,在实施过程中也常常是把自己区域内的公路网放在了第一位。虽然首先打通中心城市与非中心城市的通道显然是最有效的,但是实践当中的很多案例并非如此。我们希望构建环鄱阳湖城市群应该避免出现这样的误区。

  除了经济基础设施投资的一体化之外,还应该特别强调社会基础设施投资的一体化。这里特别强调两点:一点就是中心城市与非中心城市之间的公共服务的均等化,另外一点就是城市与乡镇之间的公共服务的均等化。这是社会基础设施投资一体化的核心所在。从理论上大家对这一点都不否认,但是在实践中,无论是中心城市和非中心城市之间,还是城市与乡镇之间,都还存在很大差距。在城市带的投资一体化当中,我们希望能够注意到这些问题。

  第二个方面,就是产业投资的一体化。产业投资是各个地方、各个城市的决策者最关注的,这是他们的根本利益所在,是可以理解的。由于影响产业投资配置的因素很多,弹性很大,所以产业投资一体化也是最困难的一个领域。

  我想强调的一个概念是,产业投资的一体化并不是产业投资的均等化,而是要把投资在这个城市群范围内配置得最有效率,配置到最适当的地方。什么叫最适当的地方?有两个标准:一个是市场的标准或者说是企业家的标准??按照自己企业的生产特征寻求最合适的地方,但是同时还应该有一个公共利益的标准,或者说是外部性的标准,这是需要政府来做的。

  除了要实现产业投资的最有效配置之外,从中国的现实情况来看,在城市群内的产业投资配置还要防止出现“鹬蚌相争,渔翁得利”这样一种格局。在区域经济的发展中,我们就看到了这样的现象,就是各个城市的决策者都想争取到更多的投资,都想使当地经济发展得更快,以至于出现了一种过度竞争的现象。对于企业家来讲,这是一件好事,但是对地方政府来讲,从长远看未必是一件好事。一个有社会责任感的企业家,他获得的利润应当是正常的市场利润,环境的外部化和劳动安全的外部化,都是他们所不愿意看到的,他们认为土地收益也应该保持在适当水平,而过度竞争很可能影响产业投资的一体化。

  在产业投资一体化中还要强调一点,就是要尊重市场机制,企业家可以进行自由选择,但是同时政府一定要发挥自己的作用。城市间是不是可以有竞争?竞争肯定是不可避免的,但是城市间的竞争一定要有个底线,这个底线有两个含义:一个是要符合本地民众的长远利益,一个是要符合公共利益,要符合外部性控制的标准。在这个底线之内,政府提供了条件,提供了某种空间,企业家可以在这个空间当中进行选择,这就是产业投资一体化中一个根本的观点。

  在实践过程当中,产业投资一体化还存在一些问题。比如厦门的PX项目引起了比较大的争论,所以我认为产业投资一体化中应该特别强调一个概念,就是城市群的中心城市应该发挥自己的正确的作用。中心城市拥有行政资源,拥有财政资源,往往可以通过各种各样的手段吸引更多的资金,使自己发展得更快一些。但是,中心城市的作用不仅仅在于它是城市群经济发展的领跑者,更重要的是在于它应该是城市群经济发展的领导者。构建城市群要强调协调发展,作为领导者,中心城市就要做协调的工作,就要做示范的工作。比如,一些大的项目就不一定非放在中心城市不可。中心城市在带动整个区域发展中怎样发挥作用,是至关重要的。也希望南昌市在这方面创造出更好的经验。

  第三个方面,就是生态环境保护投资的一体化。单就环境保护投资来讲,每个城市都很重视,但是说到城市群生态环境保护投资的一体化,我们会发现它有更多的内涵,这里面主要还是一个加强规划的问题。不管哪一个城市群,都有上下游的关系,都有互相影响的关系,从最有效地配置环保投资的角度看,能够集中配置、协调配置环保投资,就能够取得更大的效益。即使从产业投资角度看,也是一样。比如,可以把对环境影响比较大的项目放到环境容量比较大、人比较少、土地价格比较低的地方。

  第四个方面,就是构建城市群的融资平台。就是说,城市群能不能在金融体制上下一些功夫。构建城市群的融资平台,主要目的就是能够从金融的角度为城市群的发展创立一种服务机制。大家知道,中国的储蓄资源非常丰富,但是没有得到充分的利用。从环鄱阳湖城市圈的情况看,江西省周边的几个经济发达的省份,其投资资源也是非常丰富的,也都是净资本输出省,而且输出的规模很大,一年大概能达到3000亿元。江西省作为一个相对欠发达地区,按说在这样的环境下本可以争取输入更多的资本,但是从统计数据上看,江西省净资本输入的比重还比较小,这两年还有下降的趋势,这是很可惜的。

  储蓄资源不能够充分地转化为投资,很重要的一个原因就在于我们金融体制上的不足。金融体制存在的问题有很多,其中比较重要的一个就是地方性或者区域性的银行功能的缺失。创建城市群的融资平台,就是可以按照自觉自愿的原则,组建起区域内或者城市群内的城市商业银行或者信用合作社,同时吸收一些社会资本参加,政府当然也可以注资支持,但不进行直接的干预,最终就可以形成主要服务于区域经济发展的融资平台,这对整个区域的投资发展会有很大好处。

  最后总结一下我的观点:(一)城市群投资一体化的理念还需要进一步加强,这里面强调的是一体化,而不是单纯的投资,强调一体化就是强调协调、协商、公平、公正;(二)在城市群投资一体化当中,政府的作用是决定性的;(三)中心城市一定要扮演好自己的角色;(四)实现城市群投资的一体化,关键在于体制创新。谢谢大家!

(责任编辑:丁潇)

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