省部级领导言论中依法行政出现频率首超市场经济

　　“市场经济、依法行政、法治政府，在国务院工作报告中，3个词的词频比为4∶3.75∶1；在地方政府工作报告中，该比例为2.89∶3.5∶1；在省部级领导言论中，2008年依法行政出现的频率首超市场经济。”

　　6月8日，以“改革开放30年与我国公法学的发展”为主题，中国法学会宪法研究会和行政法研究会首次联合召开研讨会，由中国政法大学法治政府研究院承办。中国政法大学副教授王敬波在会上公布了她的研究：选取依法行政、法治政府等7个行政法关键词，分析其在1978年至2008年3月30日官方文件报告、省部级领导个人言论中出现的时间和频率，从微观角度考察政府法治发展轨迹。

　　政府法治，三十而立。

　　在这次以改革开放30年为背景的研讨会上，政府治理由人治向法治的转型，成为大家关注的焦点。

　　法治政府：

　　从宣言到行动

　　背景：截至2008年2月，现行有效法律共229件，其中包括宪法及宪法相关法律39件、行政法79件

　　30年前，党的十一届三中全会公报明确指出：“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，“宪法规定的公民权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯”等。中国的民主法治，从此开启新纪元。

　　30年来，依法行政、民告官、政务公开、自我限权、以人为本、法治政府、服务政府……从法治行政走向法治国家、宪政国家，正成为中国法治建设的清晰轨迹。

　　王敬波的这项研究，选用了中国共产党历次全会文件报告、国务院和地方政府工作报告等2400余份；省部级领导个人言论共计3.4万余条。

　　她的研究表明，在这几类官方正式文件报告中，依法行政基本从1990年开始提及；2007年，国务院和省级政府工作报告首次全部提到依法行政；2002年十六大报告中，依法执政与依法行政首次同时提出，依法，成为执政党对自身和政府的双重要求。

　　1999年前，国务院工作报告对依法行政的一般用语是：各级政府及其工作人员都要依法行政；2004年以后，则在提出“依法行政”的同时，要求“建设法治政府”。

　　王敬波认为，这些用语变化，从一定程度反映了政府法治观念的深化。

　　2004年3月，政府法治值得纪念的一个时间节点??国务院不但在工作报告中首次提出“建设法治政府”，而且很快又推出了酝酿已久、反复修改、臻于成熟的《全面推进依法行政实施纲要》，给建设法治政府定下“十年期限”。

　　中国法学会行政法学研究会会长、国家行政学院教授应松年表示，由政府自觉提出并要求用10年时间基本实现建设法治政府的目标，在世界法治发展史上绝无仅有。它标志着建设法治政府正从理想转化为现实，从宣言转化为行动，从对政府的客观要求转化为政府对自身的严格自律。

　　 宪政指针：

　　保障人权与控制权力

　　背景：去年底，胡锦涛总书记在接见全国政法工作会议代表时指出：党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上

　　“宪法至上，就是宪政；法律至上，就是法治。”

　　在苏州大学教授杨海坤眼中，胡锦涛总书记这句“宪法法律至上”有石破天惊的意义??这是中国共产党对于社会主义宪政思想的崭新阐发，是宪政思想与法治思想的完美结合。

　　“建设宪政国家与建设法治政府，需同步进行。”杨海坤认为，宪政最重要的内容安排，就是制约和监督政府权力。“建设宪政国家，理所当然要把建设法治政府作为重中之重??必须以保障公民权利和利益为根本，以完善行政权力控制为重点，促进社会公正公平为目标。”

　　与会专家表示，依靠法治，30年来，政府重权力轻权利的管理格局，开始转向权利与权力的良性互动。

　　1989年4月4日，七届全国人大通过《行政诉讼法》，1990年10月1日开始施行。从只可“官告民”到也可“民告官”，司法监督的引入，让行政相对人有权通过起诉维护自身权利和监督行政权力。

　　全国人大常委会法工委民法室原副主任肖峋，至今记得19年前那一幕??

　　起草行政诉讼法时，第十一条受案范围只列举了7项具体权利，而没有第8项“兜底条款”??公民法人“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”，可提起行政诉讼。

　　草案正式上会审议前，全国人大最后一次听取专家学者和有关部门意见。座谈会最后一天，应松年和肖峋说“悄悄话”：咱们的受案范围太窄。列举式应该改为概括式：只要公众认为侵害了自己的权益都可起诉。

　　听完应老师的话，肖峋让他一定写出来。当天晚上，应老师加班写出书面意见，肖峋第二天一大早就报上去了。

　　过两天，法工委开会研究座谈会提出的意见。快结束时，当时的全国人大常委会副委员长、法工委主任王汉斌，拿出应松年的意见征求大家看法。他说：这个意见很好，很重要。我看就再加一项吧。

　　王汉斌的意见得到一致赞同。

　　由此，《行政诉讼法》受案范围，多了一项“兜底条款”，扩大了对公众权利的法律保护，拓宽了对政府权力的司法监督。

　　2004年3月，“国家尊重和保障人权”写入宪法，成为令人瞩目的亮点。这不但促进了全民人权观的觉醒，也引起各级政府对尊重和保障人权的空前重视。

　　通过《行政许可法》，我国第一次确立了“信赖保护”原则??行政机关不得擅自改变已生效的行政许可；为了公共利益变更或撤回的，要补偿给当事人造成的财产损失。

　　2005年《治安管理处罚法》出台，进一步规范警察办案行为，在多方面给予被处罚人以人权保障。

　　2007年11月1日实施的《突发事件应对法》，明确规定政府非常状态下的权限，最大限度地保护非常状态下的公民权利。

　　全国首部行政程序统一立法??《湖南省行政程序规定》，2008年4月17日出台，体现了政府管理模式之变??从管理者中心转向公民权利中心。

　　在中国政法大学副校长马怀德教授看来，制约权力和保护权利，除了实体公正外，更要关注程序公正。

　　近年来，规范行政程序的法律文件陆续出台：行政诉讼法、行政监察法、行政处罚法、行政许可法等等，但对于其他行政行为如决策、备案、审核、检查等，却没有具体规定。

　　马怀德认为，制定一部统一的行政程序法典，应成为立法者下一步的重任。

　　 任重道远：

　　信息公开是“生长点”

　　背景：行政复议法、行政诉讼法、行政处罚法、行政许可法、国家赔偿法，被认为是具有“里程碑”意义的五部行政法律

　　在王敬波研究的7个行政法关键词中，除了依法行政、法治政府，还有行政复议、行政诉讼、行政处罚、行政许可和国家赔偿。

　　她发现，在地方政府工作报告和省部级领导言论中，这5个关键词“潮来潮去”??相关法律颁布的当年或次年，出现词频高峰，随后迅速下降。

　　还值得关注的是，仍有少数省级政府工作报告中至今从未提及“法治政府”，有的只提过一次；相当部分的省以下地方政府工作报告中，没有明确提出建设“法治政府”。

　　王敬波分析，改革开放30年来，从中央到地方的领导，均对依法行政的关注程度逐渐深入，但总体上仍存在层次浅、关注度低等现象。

　　“建设法治政府任重道远，要防止其被虚置、被口号化。”马怀德认为，依法行政已取得一定成效，在一些地方一些领域有所突破，但要实现整体的全面的推进，还需要更多努力。法治政府的目标，要化为刚性的制度，并实实在在地执行。

　　2008年5月1日，经过一年准备期，《政府信息公开条例》正式施行。“阳光政府”迈出关键一步。

　　公开，被认为是推进法治政府建设的“生长点”。

　　马怀德说，行政许可法、行政处罚法出台时，曾有人预言会带来诉讼风暴，实际却没有。具体分析，除了行政人员执法水平有所提高外，就是公众手里掌握的信息不够，很难起诉。只有公开透明，才能保障公众的知情权与参与权，才能让政府的行为更规范、更公平。

　　回首30年，一个成长中的法治政府，一个成长中的法治中国；

　　未来30年，我们期待：一个快速发展的法治政府，一个趋于成熟的宪政中国。(记者　吴兢) (来源：人民日报)