中国需要明明白白的财政预算

　　如何使财政预算更加符合公共财政的要求，维护好民生的需要？最核心的是加强预算信息的披露。有了充分的信息披露，有了经过民主选择后的预算，才会出现财政部门不断提倡而公众又一直期待的所谓“阳光财政”，才能让公共财政的阳光照耀到社会的每一个角落。

　　⊙王福重

　　监督财政资金的使用是非常重要和必要的。因为财政资金来自全民的纳税，作为纳税人，人们对于税收是期望回报的，这是他们的权力，财政资金必须“取之于民，用之于民”。最近的一则新闻是，有专家认为各级地方政府每年用于吃喝的费用高达3000亿元，远高于财政对于义务教育的支出。虽然有关部门的领导作了澄清，表示没有这么多。但究竟有多少财政资金用于大吃大喝，购买小汽车、公费旅游？却未告知。这凸显了财政信息披露不完备的严重。

　　最近《建立健全惩治和预防腐败体系2008?2012年工作规划》出台，其中明确要求加强对财政资金的监督。最值得注意的是，规划提出了将逐步向公众公布财政预算的细节的要求。这是一个好消息！

　　监督财政资金的途径，主要是监督预算。预算就是财政收支的计划表，肇始于英国的资产阶级革命之后，其初衷是限制国王滥用权力，挥霍资金，规定国王的每一笔花费都必须经过议会的批准。从那时起，财政从最初与王室的收支混为一体，逐渐发展成为公共财政，即提供公共物品的财政。而保证财政的公共性质，需要有相应的监督机制设计。

　　1986年诺贝尔经济学奖得主詹姆斯?布坎南教授的主要贡献，是提出了公共选择理论。如同人们在市场上购买物品需要进行选择一样，使用财政资金提供公共物品，提供什么，提供多少，也同样需要进行选择。私人物品进行的是私人选择，不需要别人参与，而公共物品，涉及全民福利，必须进行集体选择，即公共选择，不能由个别人或者部分人说了算。公共选择就是保证财政公共性的核心。

　　财政的本质在于提供公共物品，而不能提供私人物品。但是，由于路径依赖，时至今日，我国的财政支出中，仍然存在大量的私人物品，如“经济建设支出”中的大部分以及对于国有企业的部分支出。同时，财政支出的结构也不尽合理，如行政管理费支出过大，而基础教育和基础医疗等民生性支出严重偏低。离真正公共财政的目标还有相当的差距。这些问题，依着惯性下来，长久以来没有根本改观，原因就在于单单依靠财政部门的努力而没有外部的监督和推动。

　　布坎南教授的突出贡献在于，把商品市场上进行选择的个人，也就是追逐自身利益极大化的人，与政治市场中的人，即政治家、官员和选民（包括他们的代表）纳入同一个分析模式。他认为，两个市场上的人本是同一群人，不能认为前者就“斤斤计较”而后者完全可以“大公无私”，他们都是“经济人”。行政机构中的人，不但有其自身利益，而且追求自身利益的最大化。不过与一般意义上的经济人的区别在于，他们是通过追求所在单位的利益的方式追求自己利益。这通常表现为机构的不断膨胀，部门规模的不断扩大。因此，他指出，行政机构自身有不断膨胀的内在冲动，在向社会提供公共物品的同时，不可避免的也要输出自身的偏好。如在国家审计署每年公布的对国家预算的审计结果中，经常看到行政机构预算执行中的违规问题，有的可以用触目惊心来形容。公共选择理论对于理解我国财政收支存在的诸多问题提供了有力的工具。

　　如何使财政预算更加符合公共财政的要求，维护好民生的需要？最核心的是加强预算信息的披露。包括三个方面：一是所有财政收支的详尽数据，特别是支出的数据。以教育支出为例，就应该包括全部的教育支出，以及各个级次教育支出的结构，不同用途教育支出的结构，如教育基础设施、教师工资和福利以及用于学生的支出各有多少等等。二是详细说明各种收支的标准和依据，为审议预算的人提供背景知识。三是上年度财政资金使用效益的评估说明，为来年改进支出结构提供依据。这个问题可能比较严重，如有的大学以教学科研名义申请大笔财政资金，实际上却盖楼出租赚钱。

　　每年全国和各地方的人代会上，人大代表们都要根据宪法赋予的权力，审议和批准预算草案。遗憾的是，现有的预算草案非常简单。只是简单罗列财政收入和支出的几个大项，没有详细的收入来源和支出去向。人大代表据此残缺的预算报告，很难判断预算的收支是否合理，只能根据惯性投票，显得不很严肃。特别是预算本身涉及很多专业知识，不经过一定时间的学习，根本搞不清楚。如在财政收入中，有一项叫“国有企业亏损补贴冲减收入”，按照常理，国有企业的亏损补贴，如中央财政给中石化的炼油亏损补贴，应该是财政支出，不可能是收入，可是按照预算惯例，却列为收入处理，即“负的财政收入”。这样既减少了财政收入也减少了支出。如果没有这个信息，代表们就很难对中国总体税负做出正确的判断。再如，在我国，财政资金仅仅指预算资金，但是在预算之外，还有规模庞大的预算外资金，这些资金受到的约束就更宽松。如果仅就预算资金来说，中国的公共部门的规模可能并不大，可是预算外资金是典型意义上的财政收入，把它们计入后，结论可能就相反了。

　　要做出科学的判断和决策，必须给人大代表充分的学习和咨询时间，仅仅靠人代会开会的几天时间肯定是不够的。财政部门应该把详细预算提前交给人大代表，让他们有充分的时间审阅、判断和必要的调研。

　　有了对善款的跟踪监督，才能保证众人的爱心温暖灾区的百姓；有了充分的信息披露，有了经过民主选择后的预算，才会出现财政部门不断提倡而公众又一直期待的所谓“阳光财政”，才能让公共财政的阳光照耀到社会的每一个角落。