来源：南方报业传媒集团-21世纪经济报道
作者：周慧兰 曹理达
1998年：从实物分配到货币化
《21世纪》：1998年明确提出住房分配货币化，这次改革的背景是什么？
顾云昌(顾云昌新闻)：解放初期建立的实物分房制度所带来的问题是社会分配不均：有办法的单位和个人分到了房子，没有办法的单位和个人分不到房子，这让我们深刻感受到，旧的住房制度即实物住房制度必须改变。
1978年小平同志提出“动员个人手里的钱来解决住房问题”，到1998年国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，房改问题我们探索了20年，最后在实践中大概形成两种思路。
一是以租金改革为起点，以烟台、蚌埠的方案为代表，因为租金太低，所以必须通过提高租金促进住房制度改革。但提高租金也有一个问题，老百姓的收入很低，支付不了怎么办，所以要增加补贴。这在烟台首先试点，取得了一定的成功。但后来我们发现，补贴方案在实施过程中遇到许多问题，于是又提出从旧公房的出售、新建商品房进入个人买房市场着手，这是第二种思路，不以租金改革为主，而以住房产权制度改革、以出售公房为重点。最终实施的是第二种思路，并取得了突破性的进展。
楼建波：1998年明确宣布停止实物分房有很多原因。
从必要性方面分析，虽然土地使用权出让制度从1988年就开始实施，商品房开发也基本上从1988年就开始了，但由于实物分房的存在，广大城市居民，尤其是体制内的城市居民购买商品住宅的积极性并不高，当时的商品房市场并不活跃。因此，取消实物分房，明确住房分配货币化，从某种程度上说是对商品房市场需求的一种创造，为之后房地产和建筑业成为国民经济的支柱产业提供了条件。从宏观经济形势看，当时是需要这种拉动的。当然，更重要的是，中国从1949年以来的福利分房制度已经难以为继。
从可能性方面分析，经过10余年的酝酿，广大干部、职工至少已经有了心理预期。而且，《担保法》在我国施行后，住房抵押贷款的引进和推广、公积金制度的出现，为广大干部、职工从市场上购买房屋提供了金融上的支持。
发展经济适用房的背景和问题
《21世纪》：1998年房改之初，“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”被确定为基本方向。当时提出“多层次城镇住房供应体系”，是怎样的一个构想？
顾云昌：我们从计划经济过渡到市场经济，破除了实物分配，搞货币化。但由于收入差距很大，光靠货币化分配，恐怕相当一部分人不可能进入市场买房，所以当时就感觉到我们应该建立多层次的住房供应体系来满足多层次的住房需求。当时设想的是分三个层次：第一个层次是低收入群体，由廉租房来保障；第二个层次是中低收入群体，提供经济适用住房，1998年正式提出经济适用住房；第三个层次是相当多的中高收入家庭，通过市场来解决，提供商品房。
当时对经济适用房这个概念有许多争论，大家认为，我们刚刚进入市场经济，收入水平都不高，绝大多数人都是中低收入家庭，所以应该以经济适用住房为主体，来满足社会需求。但当时各地的情况并不尽相同，如东北三省、湖南省的经济适用住房供应量就占了整个住房供应量的2/3；北京大概占了20%-30%；全国来看，经济适用住房的供应量大概占到总住房供应量的15%到20%。当时对经济适用住房的认识并不是很清楚，当时的宣传是，经济适用住房的供应主体是满足大多数人的需求，这是一个总的背景。
此外还有一个背景，跟宏观经济形势有关，当时中国经济正处于低谷之中，需要寻找新的经济增长点和新的消费热点。朱?基总理提出，要把住宅建设作为新的经济增长点和新的消费热点，那么住宅建设如何成为新的消费热点呢？其中一个重要的举措就是通过大力发展只售不租的经济适用住房，价格比较便宜，中低收入者也来买，通过住宅拉动经济增长。
1998-2002年，经济适用住房成为供应主体，但在实际供应中，同一时期各地的执行力度并不一样，有的省达到60%-70%，有的省达到20%-30%，有的省则没有，全国平均也就在20%左右。上海、广州就没有搞经济适用房，因为他们认为当地的房价比较低，可以用其他方法来解决中低收入家庭的住房问题。北京这样的地方也有相当一部分的经济适用住房，而且盖得也不错。
但经济适用房一直存在一些问题，一是很多购买者并不是中低收入家庭，二是面积过大。这和我刚才说的宏观经济背景有关。为了拉动经济增长，经济适用房由开发商盖，盖了又担心中低收入家庭买不起，所以管理上出现了混乱。虽然在这个过程当中，也有部分省市如厦门、江苏的一些城市很清楚经济适用住房是面向中低收入，必须经过申请、批准、张榜公布，但是大多数经济适用住房都是国家让出一块土地出让金来鼓励大家买房，这是经济适用住房刚开始的情景。
楼建波：多层次住房供应体系，按照1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》里的提法，就是最低收入家庭租赁由政府或者单位提供的廉租房，中低收入家庭购买经济适用住房，其他收入高的家庭购买、租赁市场价格的商品住房。1995年国务院还提过“安居工程”，“安居工程”是直接以成本价向中低收入家庭出售住房，并优先出售给无房户、危房户和住房困难户。最近国务院的24号文又改过来了，改成了以廉租房为重点。这些改变都是建立在对居民收入构成的判断上，1998年的判断是中低收入家庭占城市家庭的大多数；现在的判断是中等收入家庭的住房问题多多少少得到了解决，所以现在搞面向低收入家庭的廉租房。1998年买了商品房的人就算是先富起来的，当时的廉租房需求并不迫切，因为下岗失业的职工还很少，国企改革没有达到现在的程度。所以，当时的一个判断就是中低收入家庭是我们中国家庭中的大多数，要首先解决这部分人的住房问题。
住房改革该为房价上涨承担多大责任？
《21世纪》：有人提出，这几年房价大幅上涨，是因为保障性住房建设严重不足。如何看待住房保障制度改革和房价之间的关系？
顾云昌：经济适用住房当时承担了两个职能，一是保障性职能，二是拉动经济增长、平抑房价的职能。把经济适用住房的价格控制住，整个房价不就平抑下来了吗？所以在2003年以前，房价相对平稳和经济适用住房有一定的关系。
而房价的高涨又是另外一个问题，住房制度改革和新的住房制度的建立，这两个问题是分开的。所谓改革就是破旧立新，也就是说，住房制度改革有破除旧的住房制度、建立新的住房制度的含义，中国房地产市场的发展，离不开中国住房制度的破旧立新，不破除旧的福利制的、吃大锅饭的计划经济体制，就不可能有今天的房地产市场，但是我们不能因此把住房制度改革和房地产发展混为一谈，把制度改革和房价的高低混为一谈。这是两个不同的概念，一个是制度层面的建设，一个是经济冷热的调控。
住房制度和房地产市场也同样存在两个层面的问题，一方面是要破除旧的住房制度，建立新的住房制度，不断地深化房改，使我们的制度更加完善，努力解决十七大提出的“住有所居”的奋斗目标，使各种不同收入下的人群都有他获得住房的渠道。同时，由于房地产是国民经济中一个重要的支柱产业，这个支柱产业的冷热变化、发展速度、房价高低都直接影响国民经济发展的质量和速度。所以我们必须对房地产的冷热，也就是对房价进行调控，防止房地产市场出现泡沫化、大起大落。住房制度改革和发展房地产市场这两个问题不能混为一谈。
任志强：我至今也不认为中国的保障性住房严重不足，我们有30-50年的时间是全保障，房改房、公房租赁、廉租房、经济适用房的比例并不低。从1998-2003年商品房竣工约13亿平方米，经济适用房峻工约18.8亿平方米，远远高于商品房。2005年的调查数据显示，最低收入的30%的人群和最高收入的70%的人群的住房标准只相差十几平米，与他们的收入差距相比几乎可以忽略不计。全世界各国需要政府完全保障的户数大概不会超过10%，而中国平均下来也就只有2%，北京市推行了全民申报制度，在600万户家庭中只有7万多户家庭需要廉租房，即使按常住人口400万户计算，也只有2%左右的比例，全国平均下来是2.9%，这个比例是很低的，所以我们要建立面向低收入家庭的住房保障体系其实并不困难，像北京，符合廉租房标准的只有7万多户，每年投入十几个亿建廉租房，两三年就解决了。我认为现在最大的问题不是没房子住，而是住房条件差，没有水、气、独立厕所、厨房等等。
现阶段，我们全部的存量住房约117亿平方米，其中房改房52%，公房租赁11%，还有一部分原有私房，商品房总量只占23%左右。低收入家庭存有大量私房，一方面是因为1995年的私房改革以后，大部分地方政府都把“文革”期间没收来的房子还给大家了，另一方面是因为城市改造把农村变成了城市，农民的住房同时变成了城市住房，由于取消了农业户口，他们的住房不再是小产权而是大产权了。每年商品房的增量大概只有五六亿平米，而城市化改造带进来的住房需求一年有7亿-10亿平方米。这一部分人口的收入可能相对较低，但是私房的拥有量却很大，户均面积基本上都超过了100平米。所以总体平均下来，低收入家庭真正没有住房的比例很低。社会保障体系是让你有地方住，能过上正常人的生活，而不是让你过得很奢侈，而我们现在最大的问题是总想把安全网变成弹簧床。
探寻保障性住房建设的新模式
《21世纪》：当房地产业与地方经济发展联系在一起的时候，政府提供保障性住房的动力何在？保障性住房的比重为多少才比较合理？保障性住房应当由政府还是开发商来建？
顾云昌：现在提出保障性住房应该由政府来组织，开发商来开发。政府把地批给开发商，打包给开发商来开发、重建，开发完了政府验收，之后把它买下来，由政府而不是由开发商配售给居民，配售对象由政府来把握。但当时主要第一是投资太快了，大规模地推出，政府管理跟不上；第二，政府哪有那么多钱向开发商购买呢？卖不动了怎么办？既怕卖不掉，又怕管理跟不上，所以就自己建自己卖，这就有漏洞了。
当房地产成为一个产业的时候，地方政府缺乏提供保障性住房的动力。因为地方政府希望通过土地获得更多的财政收入，以便更好地发展地方经济。所以很多地方政府在没有明确规定市场化住房比例的时候，都会很自觉地夸大比例，一味地通过市场化来推进，有的政府认为，只要市场化，问题自然就解决了，这是一种偏见。但是，经济适用住房的比例恢复到70%以上显然也是不现实的，从我们发展的历程来看，不可能回去；第二，地方财力也不允许。从实际出发，我认为大多数住房还是应该通过市场化来解决，这个比例应该达到2/3。此外，还需要通过立法的途径，制定住房保障条例，通过地方财政、中央财政的支持和保障，通过优先保障经济适用住房、廉租房的土地供应，来达到这样的目标。
任志强：我在2003年左右提出用土地出让金的15%做住房保障，2006年政府定的标准是5%，24号文又提高到了10%。但是我现在的担心却是怕政府做过头了，变成资源错配，土地、人力、财力都会错配，这不利于市场经济的发展，所以我今年提交的政协提案是要适度控制。
保障性住房由谁来建我觉得无所谓，只要是政府补贴的，无论如何都会有腐败和投机的可能性。如果让开发商建保障性住房而政府后付钱，开发商本来应该是3%的利润，就可能问政府要4%的利润，因为政府后付钱就有利息差，等开发商房子盖好了以后再卖，3%的利润变成2%，可能就赔了；如果政府提前把钱支付给开发商，开发商在利息上就赚了。香港的办法是从规划到征地都是政府执行，而建房子则交给施工单位，和开发商没有关系，开发商不用承担投资风险，而是由建筑商来承担风险，因为除非是原材料、劳动力价格上涨，否则其他的成本风险都是可控的。我们的经济适用房的利润机制套用的是香港模式，但却是让开发商去承担风险，过去开发商连拆迁都得包了，光解决钉子户就可能把开发利润吃掉了，这是不对的。
《21世纪》：从去年的24号文到住房和城乡建设部的建立，反映了政府在保障性住房的供给思路上发生了怎样的转变？
顾云昌：2003年出台了《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，提出了“保障性商品房”的概念，这个政策出台的原因，一方面是要稳定市场，让住宅建设成为经济建设新的增长点，另一方面，实际上经济适用的定位就更清楚了，它是面向中低收入家庭的，而不是像刚开始的时候是以它为主体的，这个比例就低了。实际上2003年以前，经济适用住房的投资占总的供应量在20%以内，2003年以后，经济适用房的比例就在5%以内了，而且每年都在减少。廉租房则只占不到1%，大多数城市都没有建立起廉租房制度，是这么一个情况。在这个发展过程当中，我们有一种倾向，认为用计划经济的、福利制的方法，解决不了住房问题，所以就必须走商品化、市场化的道路，但是在市场化的过程当中，又过了头。过了头的原因不是市场化不对，而是市场占的比例太高了，保障比例太低了。比如说经济适用住房、廉租房，应该占到20%甚至30%，我认为都是可以的，但是，实际的执行当中，却不到5%了。
2007年的全国住房工作会议报告和24号文里所提出多层次住房保障体系，和10年前的多层次住房保障体系是有区别的。第一是更加明确了钱从哪来，应该怎么用；第二，管理方法更加规范，通过十年的实践总结了很多经验；第三，原来经济适用住房是面向中低收入家庭的，现在经济适用住房和廉租房都面向了低收入家庭。
楼建波：2003年的18号文对经济适用住房的提法是“具有保障性质的政策性商品住房”。它是一个商品住房，有保障性质和政策性在里面。现在我们才把它拧过来，只提保障性住房，把“商品住房”去掉了。经济适用住房的建设用地是划拨用地，政府不收土地出让金，还在税费上给予免除。
24号文有个提法，初期目标是对低保家庭实现应保尽保，这一步实现后，再争取对一般的住房困难家庭应保尽保，就是说它有一个阶段性。
24号文的住房保障体系中，廉租房成为住房保障制度的重点。住房保障从中低层向低收入阶层转变。因为低保家庭和低收入家庭连租房子都有问题。现在廉租房的建设是强制性的。比如对廉租房的建设资金就有专门的规定，土地出让所得的一定比例必须用于廉租房建设，公积金的增值部分也用于廉租房建设，往后每年的财政里面都必须安排一定的资金用于廉租房建设。此外土地供应方面也都有强制性的规定。2007年，建设部还通报了2006年城镇廉租住房制度的建设情况，指出一些城市尚未建立廉租住房制度，相当数量的城市廉租住房建设进展缓慢；并要求这些城市尽快建立廉租房制度。
任志强：这主要是为了解决十年的欠账，这10年欠账比较突出的问题一是房子的折旧，有些房子虽然面积很大，但年头很久，根本就不能住了；二是城市化，城市化的年均速度是1%，每年大概有1500万-1800万农民进城；三是外地人进京的数量增加，过去每年毕业的大学生将近40万，现在上升到了600万，其中可能有500万是异地工作，他家里可能有一套房子，农村的宅基地也不能转让，所以进城后还需要一套房子，这种现象增加了住房需求。所以，我认为现在住房保障制度的重点还是还这10年的账，原来政府老是希望由市场来解决，但越解决矛盾越多，最后就回到建立住房保障制度上，所以我们增加了住房保障司，出台了24号文件，强制把住房保障制度纳入地方政府考核的范围之内，并提出了土地出让金的支付比例。
(责任编辑：佟菲)
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