刘国华：灾备管理应成为国家战略

　　灾备管理是指，以防灾减损为出发点，基于事前的预防和准备，以灾难的消减、应急响应和恢复重建为中心环节，组织机构所开展的各种资源规划、协调、整合与实施的全过程管理，也就是事前控制、事中应急与事后恢复的全程一体化管理

　　联合国提出2006~2007年减灾战略主题是“减灾始于学校”（Disaster Risk Reduction Begins at School）。

其核心有两点，一是提高学校建筑物本身的安全性能，二是把减灾演练纳入学校教育的课程或活动中

　　在孩子身上培育防灾抗灾文化，对于提高整个社会的抗灾能力，有事半功倍之效

　　灾备就是备灾，主要指事前的防灾减灾（disaster prevention and mitigation），即针对灾难的预防（prevent）、消减（mitigate）与准备（prepare）的组织活动。由中国灾害防御协会、清华大学中国与世界经济研究中心、万国数据服务有限公司（GDS）主办的“中国灾备管理战略国际研讨会”将于7月6日在清华大学举行。围绕“全程灾备管理”和“国家新的灾备管理战略选择”的议题，笔者专访了负责研讨会策划筹备工作的GDS副总裁刘国华。

　　1 中国自然灾害发生频率较高

　　记者：短短半年内，我国发生了两场大的灾难。年初南方发生大面积冰雪之灾，更严重的是“5?12汶川大地震”，地震强度和救援难度为新中国成立以来之最。最近进入汛期以来，我国南方许多省区发生暴雨洪涝灾害，威胁人民生命财产安全。提出“灾备”，是不是与这些情势有关？

　　刘国华：这些灾难的确是提出“灾备”问题的契机。在灾难发生时，看到自己的同胞死伤惨烈，大家强烈的爱心泉涌而出，有钱出钱，有力出力，众志成城。然而，随着时间的推移，大家也意识到，仅有情感是不够的，必须情智齐用，应对灾难须有理智的措施和方法；这些措施和方法上升到国家和社会的层面，就是灾备管理，包括灾难的预防消减、预警准备、应急救援和恢复重建等环节。

　　提出“灾备管理”的一个更基本的背景是：中国是世界上灾害发生频率最高、灾害种类最多、灾害破坏最严重的国家之一。自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等各类突发事件严重威胁人民生命财产安全和经济社会发展。

　　中国处于世界主要地震带上，历史记载，一次死亡20万人以上的大地震全球共6次，其中4次发生在中国；20世纪全球共发生8.5级以上大地震3次，其中2次发生在中国；20世纪中国地震死亡人数占全球地震死亡总人数几近一半。

　　中国东南沿海受台风影响大，季风影响强烈，是世界上受气象灾害影响最严重的国家之一，气象灾害种类多、灾域广、灾损重。同时，暴雨洪涝、火灾、地质灾害、海洋灾害、交通事故、矿难、疫病等公共安全形势也十分严峻，造成巨大社会经济损失。

　　2005年中国因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类突发公共事件，直接经济损失约3253亿元。2007年中国自然灾害造成直接经济损失2363亿元，4亿人（次）不同程度受灾。2008年初雪灾仅40天时间就造成直接经济损失1516.5亿元；汶川大地震造成生命财产损失之巨更是难以估量。

　　当然，不仅中国，从最近十多年来全球灾情发展态势看，环太平洋国家和地区已进入灾难频发、易发、突发、并发的非常时期。

　　2 现代社会灾险增加的四种原因

　　记者：相对于传统社会，现代社会的灾险似有增加之势。原因何在？

　　刘国华：“灾难”包括自然灾害和事故灾难。人为的事故灾难既有主动人为的，如“9?11”恐怖袭击事件；也有因未执行某些安全标准或技术管理规程而被动遭遇的，如1986年切尔诺贝利核事故。评估灾情，有两个词汇，一叫灾险（disaster risk），二叫脆弱性或易损性（vulnerability）。当今社会灾险增加的原因大致有四个。

　　首先是社会网络化程度越来越高。高度网络化的社会经由各种“链条”，把异地的人员、资产、业务紧密相连，唇齿相依；链条切断，本身就造成灾难。像年初雪灾，湖南冰冻导致广州火车站50万人滞留，山西煤炭供给不足导致南方多省市缺电，高山的电网瘫痪导致城市灯光寂无。

　　其次是人、财、物等资源和业务的集结度越来越高，城市人口居住和活动越来越密集，这使得突发事件一次性就能造成巨大的生命财产损失。“9?11”事件中，恐怖分子只劫持了几架飞机，就对一个国家的最核心部位实施了严重打击。

　　第三是环境恶化。环境恶化本身引发危机，我国一些江河湖泊污染就曾导致居民用水困难。对自然的过度开发会导致植被退化、水土流失，造成山洪、泥石流、沙尘暴等灾害。特大工程项目也可能造成生态失衡或引发严重次生灾害。

　　第四是气候变化。目前，许多国家和地区经历了极端天气（extreme weather ）以及各类与气候相关的灾害事件后，意识到未来的气候变化将进一步加剧气象灾害。

　　灾难对人类的损害不仅有生命和经济损失，还有社会损失，即社会功能的破坏。社会是一个有机体，社会各部分通过执行功能而相互连成一个整体。像联合国倡导在灾难中首先要保全医院（Hospitals Safe from Disasters），不仅要保全医生和医院设施，还要确保其医治功能正常运转，以便抢救他人。

　　从某种意义上说，自然危害（natural hazards）是大自然生生不息的一种方式，也是作为大自然成员之一的人类生活的一部分；只要我们学会与它们“和平共处”，危害并不一定就造成灾难（disasters）。这是说，我们无法消灭自然危害，但可以管理好自己的行为，学会共处，从而达到消减灾险的目的，这个过程就是灾备管理。

　　3 政府之手贯穿灾备管理全过程

　　记者：灾备管理的主体是谁呢？

　　刘国华：政府是灾备管理的主体。

　　保境安民，保证人民生命财产的安全，是政府最首要的职责，是政府合法性最重要的来源。在古代，官府可以不抓经济，官吏可以吟诗作赋，但只要发生洪涝、饥荒，必是大臣庭辩的大事。现在，在执政党“为人民服务”的宗旨和“以人为本”的追求引领下，政府主导灾备管理更是其“公共性”的重要体现。

　　另外，虽然自然灾害、事故灾难等突发事件越来越呈易发、频发之势，造成的生命财产损失越来越惨重，但作为极端事件（extreme events），落到每个人头上的概率极低。因此，个人和私人部门不愿意做这种“不见近利”的事。中国地震局原局长宋瑞祥提到国际防灾界的“怪圈理论”：地震造成损失惨重，震后人们积极预防，但地震“重复发生周期”要比人们“耐心等待时间”长得多；这样，人们的预防逐渐松懈开来，待到地震再次来临，已又回到“无准备”状态，再次造成惨重损失。其实，无防备的灾难所造成的损失，要比人们为灾备所支付的成本，高得多！要打破“怪圈”，引导社会平衡眼前利益和长远利益，统筹局部利益和全局利益，必须有政府这只“看得见的手”主动作为。

　　政府之手贯穿灾备管理的全过程，从灾情调查分析到灾备规划，从防灾减灾到应急救援，从灾后评估到恢复重建，从灾备科研到国际合作。当然，公众的灾备意识和防灾演练，公民社会的积极参与，甚至企业和机构的商业服务，都可以在很多环节为国家灾备管理战略的实施提供配合和协助。一个国家灾备管理战略和体制的有效运作，必然包含政府机构、社会协助和商业服务三方面的良性互动。

　　4 理解灾备管理

　　记者：究竟什么是“灾备管理”？

　　刘国华：灾备就是备灾，主要指事前的防灾减灾，即针对灾难的预防、消减与准备的组织活动。灾备管理是指，以防灾减损为出发点，基于事前的预防和准备，以灾难的消减、应急响应和恢复重建为中心环节，组织机构所开展的各种资源规划、协调、整合与实施的全过程管理，也就是事前控制、事中应急与事后恢复的全程一体化管理。

　　记者：你用“全程灾备管理”概念，“全程”二字怎么理解？

　　刘国华：从时间上看，灾备管理涉及三个阶段。在防备阶段，首先是确认易受灾险的区域，其次是建立灾险的识别与监测和预警体制，如前不久北京市发布《突发环境事件应急预案》，界定面临威胁时的蓝、黄、橙、红四色预警标志；在应急阶段，也涉及两个方面，一是应急响应，一是应急救援。接下来是第三阶段，如果应急响应及时有效，则达到排除灾险的目的；如果灾难确实发生，则在应急救援之后，有一个恢复重建的过程。

　　灾备管理的对象，包括人、核心资产和重要信息（系统）三项最重要的资源。人是灾备管理的首要对象，在事前阶段主要涉及公安与消防部门、寿险公司及人所在的组织机构内部的“人防”措施。在事中与事后阶段分别涉及应急救援、医疗救治及赈灾款物的管理。保全核心资产与信息系统是灾备管理另外两项重要职能。核心资产的灾备管理在不同阶段都涉及公安、消防、财险公司等公共机构与企业的介入，而信息系统灾备管理的主要任务在于公共机构和企业数据与系统的备份及业务恢复功能，以保证业务连续性管理（BCM）为目标。

　　从部门和专业说，灾备管理包括国家或地方最高指挥、组织机构，包括气象、地震、地质、防汛等专业职能，包括消防甚至军队等前线救援部门和医院部门，还涉及交通、通讯、电力、食品、饮水、建筑等部门及相应专业人员。

　　灾备管理包括不同的层次，涉及个人、家庭、公共机构或企业、地方政府、中央政府、国际和区域间的政府或非政府组织等。

　　在我看来，“全程灾备管理”理念，对于构建新的国家灾备战略与体制具有非凡的意义。

　　记者：“非凡”在何处？

　　刘国华：最核心的问题是，必须把事前、事中和事后的灾备管理有机整合，把事前的预防控制、事中的应急救援和事后的恢复重建三阶段职能整合（coordinate）在统一指挥、协调运作的灾备管理制度架构（disaster management institutional framework）之中，实现全程灾备管理一体化。

　　灾备管理的实质是人灾交战的互动过程。在自然灾害中，人要战胜大自然的挑战就必须跟踪探求灾变的内在机理与规律，这需要整合化的基础信息与科学研究。我想也正是因为这一点，中央政府很早就制订了“预防为主，救防结合”的防灾原则。

　　但中国目前的实际情况是，无论是灾备管理研究，还是实际运作，事前（防灾减灾）和事后（应急救灾）都是“分业”而论，“分业”而治。比如，学者和媒体每次灾后都热衷讨论“危机管理”或“应急管理”，但我认为，在中文语境下，“危机管理”或“应急管理”约定俗成的意义就是指事中和事后的应对和处置，是针对灾难的treatment，而不是mangement。从灾难业务管理流程上说，预防和应急本来应该是一体化的，防灾减灾的前期控制过程与应急管理过程无法分开，只有基于灾险和防灾状况才可能制订正确的应急预案与救灾行动计划。同理，恢复重建也必须与前两个阶段整合为一体。

　　从全风险灾备管理的角度来说，也需要将多灾种防御与应急管理整合在统一的国家灾备管理体制中，以促进灾备资源综合利用效率的最大化。

　　记者：防灾属事前，减灾也属于事前吗？灾后恢复重建跟灾备有什么关系吗？

　　刘国华：防灾、减灾都属灾备管理的事前阶段。防灾属事前，不难理解； 减灾有两种叫法，一是消灾（disaster mitigation），二是减灾（disaster reduction），都是指在事前如果执行某些业务管理标准，就可以达到消减灾险的目的，像执行建筑物的抗震标准或消防标准，就可以在很大程度上消减灾险。另外，如果预警准确，快速应对，就可以铲除（人为的破坏活动）或（及时转移人员财产）避免灾难，从而达到消减灾险的目的。

　　在恢复重建过程中可能面临次生灾害或公共卫生事件威胁，而灾备管理就是确认可能的潜在风险，以使重建做得更好、更安全。更重要的是，灾后恢复重建规划的依据，必须基于灾难调查评估，包括人员、资产和环境的受损数量与程度，因此收集和保存事前、事中、事后的所有资料和信息并建立完整灾备档案，异常重要。

　　令人欣喜的是，我国开始重视恢复重建管理。前不久公布的《汶川地震灾后恢复重建条例》，为恢复重建确立了指导方针和基本原则，规定了一系列制度和措施。这是中央政府第一次对一个地方灾后恢复建设提出指导原则和遵循标准，它有望为未来灾后恢复重建工作树立典范。

　　5 从应急响应到全程灾备管理的国家战略升级

　　记者：中国目前的灾备管理实践是否离“全程”还有很大差距？

　　刘国华：自2003、2004年成功应对“非典”、禽流感以来，我国中央、地方政府以及专业部门相继制定、发布《突发公共事件总体应急预案》和各类“突发公共事件专项应急预案”，2007年通过并施行《突发事件应对法》，标志我国应对突发事件的政府管理进入了新的阶段。特别是在应对2008年初南方雪灾和“5?12汶川大地震”中，我国政府以人为本、快速行动、举措得当，赢得全世界好评。

　　同时，在国际上，“灾备管理”也是一个新课题。世界上还没有哪个国家敢说他的灾备管理达到了“完善”。

　　参照国际上的趋势做法，结合中国近年来的经验，我认为中国灾备管理能够改进的空间很大。最值得深思的就是，事前减灾与事后救灾的“分业体制”。近年来因为多灾并发，政府重心倾向于“应急处置”管理，强调制定突发公共事件“应急预案”和建立“应急机制、体制和法制”，这就是通常所说的应急管理“一案三制”。应急管理至关重要，但要说明，它是建立在“紧急应对”的管理思维之上；应急着眼于灾难发生后被动式、回应性的应对，“预防”与“应急”缺乏衔接，其过程更多是放在从灾难发生到结果处理上。强化应急管理的表现形式往往是“抢险救灾”工作模式，如水灾防洪、旱灾抗旱。

　　这次“汶川大地震”警醒了公众的灾备意识，促使战略学者和决策者深思中国要把应急响应升级到新的全程灾备管理战略。即，基于全程灾备管理的理念，重新定位国家灾备管理战略与体制。从全程管理的角度讲，战略转变要做的第一步工作，就是灾险影响分析，要进行全国灾情评估（a national assessment on the disaster situation），包括灾险、脆弱性或易损性、灾种的地理分布和影响区域以及灾频和灾损情况。这一步，各涉灾业务部门经过多年的历史积累，已经有了很扎实的基础数据资料和信息；下一步，就是要基于全国性的灾情灾险分析，制订国家层面的灾备管理战略目标与工作重点。

　　记者：但是，除应急管理外，中国还有许多防灾减灾部门。

　　刘国华：这就是我所说的“分业体制”。中国的行政体系中，涉灾单位如气象、地震、地质、海洋、农业、卫生、消防等都有各自的防灾减灾业务。问题是，这种分灾种、按部门进行的体制是“条”型单灾种防御体制。而且这些专业涉灾部门与国家应急指挥系统是两套自上而下的系统，这种“分业”状态明显不利于信息沟通、协同应对和统一指挥，不利于各方资源的高效整合。应急救援指挥机构的工作往往是“部际协调”职能，而不是更高一级的统一指挥。这种体制难免出现政出多门、权限交错和行政低效。

　　前面说过，要把不同灾种的灾备资源、职能和业务流程整合在统一指挥、协调运作的全程灾备管理架构之下，以实行一体化管理，提高灾备效能。这种职能和业务的整合必然导致行政体制的适应性调整。其核心就是通过组织机构调整，把以纵向行政等级为轴心的科层制管理，导向以横向整合（基于全程灾备业务）为轴心的扁平化管理体制，力克“政出多门、条块分割”痼疾，强化各灾种专业和职能之间的协同合作。应该建立全国性的灾备管理平台或国家灾备管理中心（State Disaster Management Centre），在其强有力的统一组织指挥下，真正实现信息畅通、资源共享、协同配合、反应敏捷、组织有力、科学施救的灾备管理，有效地防范和应对跨地区、跨行业、跨领域的重特大自然灾害或事故灾难。

　　日本可说是世界上构建全程灾备管理体制最成功的国家之一。自上世纪90年代以来，日本建立了从中央到地方、以内阁首相为最高指挥官的灾备管理体制，负责全国的灾备管理。日本政府在首相官邸地下一层建立了全国“灾备管理中心”，是应对包括战争在内的多灾种、全风险管理体制。

　　日本灾备管理体制最突出的三大特点是：健全的灾备管理法制，日本中央防灾会议制定了一系列法律法规；国民防灾演习，每年9月1日定为国民“防灾日”，这一天全国举行防灾演习，以提高防灾意识与能力；完善的财政金融保障措施。

　　中国当下“分业体制”的形成有历史的原因。导向统一灾备管理体制的路径，首先必须要有一个新的立法架构作保障。随着科学发展观和可持续发展战略的贯彻深化，这一步迟早要做，尽管不可避免要触动部门既得利益。

　　为此，我呼吁，要把构建全程灾备管理体制纳入经济社会规划发展战略中，成为国家可持续发展战略的组成部分；把灾备管理、环境保护与贯彻落实科学发展观和可持续发展战略结合起来，把经济社会建设和灾难预防、应急、恢复、重建结合起来，实现可持续发展，建设和谐社会。

　　6 全程灾备管理体制中的社会协作

　　记者：四川安县桑枣中学校长叶志平被网友称作“最牛校长”。你们邀请他与会演讲，是否为了“吸引眼球”？

　　刘国华：邀请叶志平校长作报告是出于严肃的考虑。

　　联合国提出2006~2007年减灾战略主题是“减灾始于学校”（Disaster Risk Reduction Begins at School）。其核心有两点，一是提高学校建筑物本身的安全性能，二是把减灾演练纳入学校教育的课程或活动中，换言之，就是要“在”学校和“通过”学校提高抗灾能力。这个含义很深刻。学校是培育长期集体价值的最佳场所，因而最适合通过教育手段来建立“防灾抗灾文化”。

　　叶校长事迹已被大量报道。他克服困难设法筹资加固教学楼，多年坚持组织学生紧急疏散演练，他还备有多项应对紧急情况的预案。确属难能可贵！效果是，虽然紧邻地震损害最为惨烈的北川，但桑枣中学全校2300名师生无一伤亡。他的工作让全社会认识到，把灾备意识纳入普通教育当中、保障师生和学校建筑物及设施安全，应该成为灾备管理的首要环节之一。联合国称此为“学校导向”（school-oriented ）的灾备管理。其理由在于，“如果小孩都能做好防灾抗灾，那么人人都能”。

　　在孩子身上培育防灾抗灾文化，对于提高整个社会的抗灾能力，有事半功倍之效。孩子代表未来，孩子们一旦在学校学会了如何防灾抗灾，知道哪些灾害威胁着他们自己和亲友，知道如何消减这些灾险，就会跟他们的家庭和亲友分享这些知识和技能。因此，孩子们参与防灾减灾是提高社会长期抗灾能力的要途。

　　记者：你认为公众如何参与到国家的灾备管理战略和体制中来？

　　刘国华：公众对灾备的意识和理解，有利于在社会各个层面培植一种“安全和抗灾文化”。公众一旦学会了如何把灾难的危险降至最低，就会在潜在灾难真要来临时主动采取防御、消减和准备措施自救和互助。

　　日常学会如何与自然灾害可能带来的灾险“和平相处”，灾前预警信号的传递，灾备管理知识和信息的公开，都可以对公众起到教育作用。教育的形式可以是学校或大学课程，也可以是非正规的社会网络和活动。当然，重要方式之一就是防灾抗灾演练。

　　灾中和灾后的志愿救援和款物捐赠是社会互助的重要方式，也是灾备管理资源库的重要来源。这种互助既出自爱心，也源自对灾备的意识和理解。把从四面八方赶赴救灾现场的大量志愿者纳入整体的灾备管理规划，是提升管理效能的重要方面；同时，赈灾款物不光是一个爱心捐赠的问题，更涉及到有效管理的问题。

　　灾备管理包括能力建设、科研和教育培训三大环节。能力建设当然是灾备管理体制的主体，但科研和教育培训对能力建设有强大的促进作用。教育培训有待公众的积极参与，自不待言。即便是科研，公众的作用也不可小视。宋瑞祥曾举“地震速报”为例，就是让公众通过手机、网络等现代技术往地震局发信息，报“烈度：强/中/弱”；地震局把这些信息标在地图上，连成一片，地震的位置和级度大致就出来了。须知，地震局所测“地震波”是地壳运动以声速传播，而公众“报烈度”是电磁信号以光速传播。这就是发生地震时记者跑在了地震专家前面原因；至少在时间上，公众和专家可以互补。

　　这里要特别提出信息体制的问题。信息是灾备管理决策与执行的基础。我国各级政府在“信息公开”这一点上的做法越来越开明，但仍有一些官员担心：把真实情况告知公众会引起社会恐慌，不利于稳定；开放信息通道，会让少数坏人造谣渔利。现在国际社会有一个结论：只有公开的、多元的、竞争的信息生产和辨识体制，才能让信息素质获得提升。须知，不但坏人可能造谣，官员和专家也可能欺瞒，只要他有渔利之机。因此，假信息必然有，也不可怕；怕的是用权力垄断信息管道，若此，官员和专家不但可能欺瞒社会公众，也可能欺瞒决策高层。但是，假信息怕“阳光”，只要他方不断有机会出来纠错、补正、辨识、辩护，信息就会经历一个“去粗取精”的过程，素质就会获得提升。政府部门若是把危机缘由和情势原原本本告知公众，就能争取到公众的理解和支持，并让公众与政府齐心协力，共渡难关；相反，刻意隐瞒只会导致公众质疑政府部门的权威性，谣言迭起，并使其他部门延缓甚至错失妥善处置的时机。