灾后重建“发展”为要

　　文/本刊记者 杨海霞 特约记者马延博

　　近日，随着四川汶川大地震救灾工作的推进，灾后重建被提上日程。国务院也在最短的时间内出台了《汶川地震灾后恢复重建条例》，条例的出台为灾后重建工作指明了方向。

但是，我们也注意到，对灾后重建还有很多认识上的误区，有些专家学者明确提出开发商是否应该获利的问题，有些言论则排斥某些群体的介入。

　　大岳咨询公司总监李伟认为，灾后重建不只是要给灾区人民一个遮风避雨的居所，它是要通过科学长远的规划，解决好短时间内的救急和一个地区长期发展的关系，要建立灾后重建的长效机制。

　　李伟表示，灾后重建要有理性思维，条例中把灾后重建分成过渡性安置和恢复性重建两部分。对于过渡性安置，主要是救急；而恢复性重建，则要统筹考虑一个地区的生产和生活的恢复以及地区的长期发展问题。因此，恢复性重建不是简单地理解为恢复到震前的生产和生活水平，地方政府应该顺应国家发展战略的调整和灾后重建的机遇，统筹城乡发展，建设资源节约型和环境友好型社会。

　　显然，灾后重建工作需要科学合理的制度和管理体系，这不仅是自然系统和人工系统得到恢复的过程，而且要为当地经济社会可持续发展打好基础，李伟说。

　　规划要着眼于“发展”

　　近日，国家发改委相关负责人也表示，地震灾害给灾区人民造成了巨大损失，但灾后重建也为灾区实现科学发展提供了机遇。他还表示，要使灾后重建规划符合科学发展观的要求，经得起历史的检验。

　　李伟认为，重建应当有长、短期的不同目标，当前国家组织重建工作的目标是救急，如建设一些过渡性安置房；但是，规划则不同，规划主要应该考虑长期的发展目标，一个好的规划不可忽视灾区未来的可持续性发展，规划要把发展作为着眼点。

　　参与都江堰规划的台湾大学建筑与城乡研究所华昌琳也提出，重新规划面临一个突出问题就是要兼顾重建时间和长远规划目标。这两方面的博弈将成为规划成功与否的关键要素。

　　如果回顾唐山大地震的灾后重建就可以看出，由于没有处理好这个关系，留下了一些遗憾。当时为了解决居民的住房问题，唐山震后恢复建设的建筑样式雷同，而且，受当时的认识能力和科技水平所限，灾后选择了原地重建，有些地区没有完全避开地震断裂带。

　　事实上，近期有关方面也注意到了这个问题，国家住房城乡建设部副部长齐骥指出，关于过渡性安置房的建设和规划后的永久建筑之间的关系，确实是一个很不容易处理的矛盾。原则上“尽可能用坡地、荒地、废地和厂房，尽量少用农田”，如果迫不得已占用了一些农田，将要求用最简单的工程措施，以便于日后更容易恢复耕种。

　　目前，住房城乡建设部和有关部门牵头编制灾后恢复重建的城镇体系规划，农村建设规划、城镇住房建设规划，包括受灾地区的城市、县城和建制镇布局及恢复建设规模，严重受灾地区需要搬迁的县城、镇的选址和建设规模等，并对国家历史文化名城遭受破坏的情况进行评估、研究，提出解决方案。

　　然而，除了住房建设规划以外，交通等基础设施的重建可能是中长期规划的重点之一。汶川地震受灾地区的经济基础相对薄弱，地理条件比较恶劣，而地震及其引发的次生灾害，又使灾区交通基础设施损毁十分严重，损失巨大，造成21条高速公路、15条国省干线公路、2756条农村公路受损，受损里程2.2万公里，损失580亿元。李伟强调，基础设施重建规划应该是最关键的。

　　损毁的公路中很多是连接城市和乡村的公路，农村地区的发展离不开便捷的公路，因此大地震后所暴露出来的城乡基础设施差距问题，应该在重建中得到解决。“四川震灾所暴露出来的问题，可以看出城乡的差距，之前乡村受到的关注少，今后的规划中就要注意考虑乡村与城市融合，成为灾后特色。成都作为全国城乡统筹试验区，灾后重建是个较好的进行城乡统筹建设的契机”，李伟告诉记者。

　　“政府承担的基础设施建设和房屋的建设，应当一次性深入到乡村里，解决长期发展模式。当地山多，村落分散，交通作为统筹规划的重点应当引起足够的注意”，李伟说。

　　总之，在四川灾后重建中，应当避免缺憾。李伟表示，依托科学系统的城市规划方法，唐山当年恢复重建中的遗憾，在今天应尽量避免。

　　产业恢复也要着眼于“发展”

　　灾后重建是一个政府主导的过程，因此也就很容易带出一道难题，即，如何提高当地经济恢复自我造血功能？

　　事实上，此次灾后重建的规划目前更倾向于“空间规划”，但是整个重建过程，还需要一个纵向的规划，包括总体规划、控制性规划和投融资规划。不仅局限于空间规划，更要涉及到教育等公共设施的规划、商业布局规划、产业发展规划等多层次的规划，让各种力量迅速恢复，使灾区逐渐恢复生机并发展成为一个朝气蓬勃的城市。

　　由于灾区不少产业被毁，而此前这都是当地的经济支柱，同时也是有竞争力的资源，因此重建工作首先是尽快恢复原来的产业。

　　然而，当前面临的一个问题是，由于毁损严重，一些企业很有可能搬离原来的厂址，如果是一家龙头企业，则很有可能带走整个产业链，从而令当地产业成为空心，严重影响到当地的经济。

　　5月24日，在绵竹市汉旺镇已有42年历史的央企东方汽轮机厂离开了这里，在德阳复产。在此之前，德阳市政府已为东汽特批2000亩土地，作为其新建厂房用地。

　　一个产值高达100亿元大企业的离去，还意味着汉旺镇与其产业链紧密相关的100多家企业很有可能随之离去。对于汉旺镇的经济来说，那无异于又一场“地震”。

　　因此，对于灾区的重建而言，规划不仅仅是一个空间布局的问题，还要涉及到如何吸引投资、恢复地区经济活力的重要议题。

　　根据最新公开的消息，四川工业重建时间表已初定。从四川省招商引资局获悉灾区重建招商方向之一是产业恢复并实现升级。

　　四川省招商引资局一位负责人向媒体透露，目前灾区各市州正抓紧制订招商引资方案。四川省招商引资局目前已通过至少两个渠道，吸引外地企业到四川投资，其一是四川设在各地的办事处，其二是商会。

　　虽然，关于灾区重建中的产业格局还没有具体规划，但专家们较一致的意见是借此机会实现产业升级，并强化可持续发展。落实到具体的产业上，一些高能耗、高污染的产业很可能被淘汰，而一些技术含量高又能发挥当地优势的产业则会得到支持。

　　撬动民间资本促进地区“发展”

　　据初步统计，此次地震已造成各类损失数千亿元，仅道路损坏一项就超过560亿元。灾后进行基础设施重建将面临庞大的资金缺口，因此，确立政府主导、多元投入、灵活开放的灾后重建基础设施的投融资策略，显得至关重要。

　　大岳咨询公司高级经理徐志刚认为，“仅靠中央拨款是不够的，授之以鱼不如授之以渔。中央的拨款只能作为核心，并使其发挥财务杠杆的放大作用。而不是简单地靠拨款一个项目、一个项目地做”。

　　抗震救灾投资应以政府为主，但是灾后恢复重建的资金筹集应该形成一种长效机制，既有政府投资也应该吸收民间资本进入，投资的领域应该既有基础设施领域的投资也包括产业投资。

　　当前人们最为关注的是资金是否都用于了人民，使他们恢复生活，这是对的。但是还应该考虑有多少钱用于恢复生产，恢复当地的经济活力，是否还可以有更多的投入使之撬动更大的投资。如高速铁路的修建就可以拉动周边的发展，吸引更多的资本投入。

　　因此，“无论是政府拨款还是捐款的分配都应有利于长远的发展，同时要通过科学的投融资规划合理安排投资建设顺序，实现基础设施的带动作用和产业间的联动，并拓展多种融资渠道，稳步地推进灾区的恢复重建，包括经济重建”，他表示，“在这个过程中制订一个科学的投融资规划至关重要。”

　　事实上，从日本和台湾地区灾后重建的经验看来，可以引入更多的民营机构、社会资本和海外资金投入到灾区基础设施的重建中。

　　有专家指出，可以根据不同的建设阶段采取不同的融资建设模式，对不同的基础设施采用不同的融资建设方法。要鼓励针对大地震等灾后重建项目进行金融产品设计和融资创新，解决重建的资金筹集问题。比如在重建初期，可以以政府资金和社会捐助资金为主，把与灾区人民生活和生产急切相关的基础设施项目放在首位，进行优先建设。同时，可以由地方政府根据规划的资源和资产状况，搭建融资平台进行后续贷款建设和融资；也可以通过国内外参建企业、国际组织和机构的援助和贷款进行建设。各级政府可以根据当地具体的基础设施项目的性质、回报方式等，研究和采用适合社会资金和民营资本进入的方式，包括通过采取BT、BOT、PPP等融资方式引进投资，也可以通过委托成片开发、合资合作等方式，多渠道灵活融资。

　　从国家政策层面看，《汶川地震灾后恢复重建条例》也鼓励地方政府吸引民间资金进入基础设施领域和公共服务设施领域。条例规定，县级以上人民政府应当通过政府投入、对口支援、社会募集、市场运作等多种方式筹集地震灾后恢复重建资金。

　　同时，国家对地震灾后恢复重建还建立了地震灾后恢复重建基金并对恢复重建实行税收优惠。地震灾区的房屋贷款、公共服务设施恢复重建贷款、工业和服务业恢复生产经营贷款以及农业恢复生产贷款等还将享受到国家提供的财政贴息。

　　通过循环经济夯实“发展”根基

　　李伟指出，“当前城市规划区过于集中，考虑到当地乡镇分散的状况，是否可以尝试打破目前城市规划的现状，真正把城乡统筹规划结合好，把城市、乡镇、乡村有机地整合起来，使城乡之间相互依赖、相互支持、相互补充，以实现城乡统筹发展和一、二、三产业协调发展。”

　　徐志刚表示，过去的城市规划对可获资源与支撑体系的思考比较少，没有把资源很好地进行分配，但是任何行之有效的规划，都要事先考虑确定规划的基础是否具备，还要着力培育起能够实现相应规划的产业和政策环境。

　　唐山地震后，根据其原有的基础和条件，定位以重工业为主；四川的地域特性是这里的特殊的自然生态环境，因此发展循环经济、生态经济可能更为适宜。

　　《汶川地震灾后恢复重建条例》第三条明确规定，灾后恢复重建，应当遵循经济社会发展与生态环境资源保护相结合的原则。

　　国家发改委相关负责人接受采访时表示，灾后重建应当在充分考虑资源环境承载能力的基础上，合理安排人口规模和经济社会发展。“制定灾后重建规划，要充分考虑当地地质条件和资源环境承载能力，合理确定未来人口规模和产业结构，合理确定城镇布局、工农业生产布局和建设标准，在资源环境可承载的范围之内合理安排各类开发建设活动”。

　　那么如何进行生态的规划呢？有专家表示，四川可以借鉴1995年阪神大地震经验，神户当地政府当时提出一个“战略性的环境总体评估”。这一评估和地质勘探一起启动，并在整个重建过程中始终贯彻。例如，日本都是路让河，而不是河让路，不会为了修路而去改河道；那些不宜盖楼的地方，就空出来种树或者建花园；海边的建筑一般都会留出出风口，以让海风可以吹进城里，使城市里不会太闷热，此外海边还会建设富有自然气息的公共休闲场地。

　　“总体的原则应该是，打通交通瓶颈，以循环经济、产业链的设计，引入加工企业，从公共资源的配置来撬动市场资源，为地区发展夯实基础”，李伟表示。

　　理顺管理机制破解“发展”障碍

　　国家汶川地震灾后重建规划组已经成立，国家发展改革委为规划组组长单位，副组长单位是四川省人民政府、住房和城乡建设部，国务院30多个部门和有关方面为成员单位。

　　该重建规划组近日的第一次全体会议研究讨论了《国家汶川地震灾后重建规划工作方案》，明确了灾后重建规划编制工作的主要任务、责任主体和进度要求。

　　此外，政府部门在灾后恢复重建工作中的具体分工已经在条例中公布，地震灾区的省级人民政府负责组织实施地震灾后恢复重建工作；发展改革部门负责恢复重建的统筹规划、政策建议、投资计划、组织协调和重大建设项目的安排；财政部门会同有关部门负责提出资金安排和政策建议，并具体负责灾后恢复重建财政资金的拨付和管理；中国人民银行和银行、证券、保险监督管理机构按照职责分工，具体负责地震灾后恢复重建金融支持和服务政策的制定与落实；交通、电力、通信、教科文卫体、广播影视、人力资源社会保障、商务、工商等部门则负责具体组织实施基础设施和公共服务设施的灾后恢复重建、卫生防疫和医疗救治、就业服务和社会保障、重要生活必需品供应以及维护市场秩序。

　　对此，大岳咨询公司认为，除了重建规划组外，还应该有一个重建委员会，重建委员会的设立要能够通盘考虑重建工作，综合协调各部门，要与救急的重建领导机构分开或在其上，要在资金管理安排和使用以及项目的建设上发挥作用，并要坚定地贯彻执行经过批准的重建规划。这种类似于建设指挥部但是又高于建设指挥部的机构既是临时的??为灾后恢复重建而设，又是长期的??根据灾后恢复重建进度可能持续10年左右。同时它又不是一个单纯的建设指挥部，因为除了负责统筹安排基础设施和公共服务设施的建设之外，它还要负责统筹规划和组织灾区的经济恢复和建设工作。