反行政垄断仍任重而道远

　　专论

　　磨剑十余年方得以问世的《中华人民共和国反垄断法》(下文简称"《反垄断法》")将从8月1日开始实施,从我国的实际情况来看,旨在反行政垄断的第五章对维护正常市场秩序的意义非常重要;但无论是配套相关制度,还是这一章的条款本身,都存在一些缺陷和遗憾,反行政垄断仍任重而道远。

　　缺憾之一是这一章中的第三十三条将行政垄断的对象限制在货物贸易领域,其条款明确规定,"行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力,实施下列行为,妨碍商品在地区之间的自由流通"。实际上,现代经济产业结构变迁的特点是服务业所占比重日益提高,如果将反行政垄断的对象仅仅局限于货物贸易领域,无异于将一个更大而且所占比重与日俱增的领域抛弃在《反垄断法》的监督之外。虽然第三十四条禁止排斥外地经营者参加本地的招标投标活动,第三十五条禁止排斥外地经营者在本地投资或者设立分支机构,都可以涉及服务贸易领域,但还有许多服务业项目不在这两条范围之内。

　　缺憾之二是缺乏相应的财政制度安排从根本上削弱地方保护主义型行政垄断的动机。国内市场分割的"诸侯经济"在中国是由来已久的老问题,以至于根据某些指标衡量,我国国内省际贸易壁垒甚至一度高于国际贸易壁垒;所谓行政垄断,很多属于地方保护主义类型,而地方保护一般是出于财政利益动机。因为我国现行税制下政府收入高度依赖企业所得税、增值税,排斥外地企业及其商品、服务,有助于增长本地企业的所得税和增值税。如果改革税制,提高消费税比重,可以从根本上削弱地方政府如此作为的动机。但消费税的征收成本远远高于企业所得税和增值税,在可预见的未来,我们还不可能推行从企业所得税、增值税转向消费税的全面税制改革,这也就意味着我们还必须长期面对严重的地方保护主义。

　　不仅如此,在现行增值税制下,跨地区经营的大型企业集团完全可以通过转移定价将利润集中到总部,而把成本和对资源的消耗留在分支机构(特别是制造厂);相应地,增值税收入也就集中在总部注册所在地。由于大型企业集团总部天然更多地集中在大城市,特别是东部城市,这种利润和税收转移形成了大城市剥削中小城市和农村、发达的东部剥夺欠发达的中西部的格局。近年国内兴起所谓"总部经济"热潮,其奥妙就在于此。如果这种税制不能改变,那么就很难抑制地方政府诉诸地方保护主义来维护自己的正当权益了。

　　缺憾之三是假设所有的行政垄断都是歧视外地企业和商品,忽视了中国已经相当普遍的逆向歧视问题,这种逆向歧视包括对外资的超国民待遇,也包括给予外地企业、外地投资者超越本地企业和投资者的待遇。难道不是吗?在当初喊出"谁影响嘉禾发展一阵子,我影响他一辈子"杀气腾腾口号的湖南嘉禾县,这句口号的起因不就是为了一个"利用外资"的商贸城项目吗?之所以出现这种逆向歧视,有些动机是创造招商引资的"政绩",有些动机则是官商勾结的腐败。因为,任何寻租者都需要考虑最大限度降低败露的风险;从这一目的出发,其他条件相同,与"机动灵活"的私营企业"合作"优于同相对"死板"的国企合作,与外地企业"合作"优于同本地企业"合作",与外资企业"合作"优于同内资企业"合作"。对此,我们需要完善《反垄断法》相关条款,纳入禁止逆向歧视的内容,同时要加大反腐败力度。

　　(作者梅新育,商务部研究院研究员)