林改福建样本启示

　　全国林改大幕已掀开。而2003年福建率先推行的“分山到户”的林改，成为了全国借鉴样本。福建林改究竟给了全国什么样的启示？

　　农民创造、自下而上

　　在现洪田镇人大主席吴福坚看来，洪田村林改成功的关键在于在4个多月的时间内，发动村民反复谈论。

　　他是洪田村林改时的大湖镇林业站站长，后任永安市林业局林政科、法制科科长和副局长，是2003年永安市林改方案的主要制定者。

　　永安市竹林产业发展局副局长黎录松指出，洪田村林改的核心和精华是“尊重民权、集中民意、落实事权”，解决了村民承包的历史遗留问题，同时解决了村民与集体的利益矛盾问题，形成了较规范科学的村级林改制度。

　　“林改完全是百姓创造的，百姓推着改，不改不行！必须走在前面！”黄建兴说，福建省的林改是原创，是第一个“吃螃蟹”的，关键是“怎么分、分给谁、为了谁”的问题。“第一个吃螃蟹有当场毙命的风险。”

　　两个月前，福建林改的实践者和推进者黄建兴，刚从福建省林业厅厅长转任福建省人大农经委主任，就又被借调至国家林业局任该局林权制度改革领导小组副组长。

　　他分析指出，上世纪80年代的林改之所以不能成功，在于当时条件不具备：林木价格低，生态保护和环保观念淡漠，农民对政策持怀疑态度，且林业统购统销，林权不明晰，林改分配机制有问题，村民自然认为，只有砍下来的林木才是自己的。

　　“分到农民手上，一根木头只剩一根筷子了！每亩看管费分5毛、1元给你，防火责任也归你，等于是甩包袱。”黄建兴说，随着市场经济日益确立，林木价格日益凸显，分山到户农民才真正有利可图，洪田村利用亲情友情自愿分组走林业合作化道路，是水到渠成、应运而生。

　　而今林改环境更加具备：各种保护农民财产权利的法律政策尤其是《物权法》已出台，农民对政策信任度大大提高，生态保护和环保氛围浓厚，木材市场价格高昂。

　　黄建兴说，2003年启动的福建林改，制度设计适合林地特点，既吸收了家庭联产承包制的特点，更坚持了集体与个人利益兼顾原则，调动了各方积极性，“没有头脑发热一边倒，全部分给农民个人，这一点难能可贵。”    

　　突破“采伐限额”

　　黄建兴指出，未来的林改仍要始终坚持生态优先，将生态放在第一位，科学发展放在第二位。而在资金问题上，福建已尝试通过搞林权抵押贷款予以解决，几年来全省已经放贷50多亿元。在砍伐问题上，福建省已在淡化采伐指标管理制度，尝试让农民根据经营方案和市场需求在林业部门的指导下砍树，与国际接轨。

　　北京大学环境科学与工程学院教授徐晋涛对《第一财经日报》表示，现有林业政策与林改产权政策都代表了国家对农民利益的态度，林改很难完全改变现有林业政策的一些规定，只能在比较突出的部分予以调整。

　　徐晋涛指出，1981年国家开始了林业“三定”(稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制)工作，至1986年底，全国70%的林地实行了分林到户，但由于集体林区由林业部门主管，木材属紧俏物资，改革触动了利益格局。

　　1985年国务院出台了有关放开集体林区木材经营文件。但没多久，全国不断上报出现“乱砍滥伐”现象。同年实施的《森林法》中随即出现了“采伐限额”字样。而1987年，采伐限额制度即得以确立。

　　“这是一种倒退。乱砍滥伐是个统购统销才有的伪命题，分林到户后就不存在了。国家把林地分给农民后，农民有权利根据市场情况处置。如果从保护生态角度出发，国家应用生态补偿办法达到目的。”徐晋涛说。

　　1987年，中共中央、国务院发布《关于加强南方集体林区森林资源管理，坚决制止乱砍滥伐的指示》，指出成片林区没有实行分林到户的将不再分。这实质上等于叫停了1981年的做法。

　　直到2003年，中央发布9号文件再次启动了林改，但采伐限额管理制度仍得以保留。徐晋涛认为，福建省林改后对农民财产权利的重视提到很高的高度，必将对上世纪80年代的诸项制度提出挑战，首先是停止实施“采伐限额制度”，改为实行按经营方案采伐。

　　实际上，采伐限额管理制度已在林改中松动。黄建兴告诉《第一财经日报》，福建省目前实际上已不再实行采伐限额制度，而是实行以资源为基础、以经营方案为依据的间伐计划，主导权在村民手里，林业部门只负责指导。

　　徐晋涛认为，福建省通过林改放宽甚至取消了采伐指标限制，实际上等于上世纪80年代的分林到户至今才完成。而随着该省完成此次林改，也标志着中国1981年出台的林业“三定”任务得以完成，大体完成了林业生产责任制改革。

　　而就在今年，国家林业局也已发布了森林经营方案的试行办法，有望成为以农民上交的森林经营方案替代限额采伐管理的过渡性政策。