中国NGO捐赠发票流通变局

　　因没有可以开具给捐赠方的捐赠发票，合肥市春芽残疾人互助协会可能面临捐款飞走的危机。而春芽组织之所千方百计从工商注册性质的NGO改变到民政登记身份的NGO，目的就是为了获取和GONGO一样的资源应用地位。

　　这种变化是因为国家对公益组织的发展制订了具有里程碑意义的制度，其意在支持中国公益事业发展。

　　变局原因

　　这制度就是2007年1月16日发布《财政部、国家税务总局关于公益救济性捐赠税前扣除政策及相关管理问题的通知》。正是这个制度，对国内曾经混乱的公益救济性捐赠票据管理制度产生了连锁反应，各地纷纷制订细则，以规避捐赠票据使用五花八门的混乱状态。

　　于是变局出现，安徽春芽正是在这股改革潮流中破灭了原本期望获取捐赠发票资格的期望。

　　2007年3月9日，重庆市率先转发该通知并在实施细则上作出了详细规定，实施细则规定，经市民政局批准成立的非营利的公益性社会团体和基金会，其取得捐赠税前扣除资格，应先向市民政局申报，由市民政局审核后送市财政局、市国税局、市地税局统一确认。实施细则规定了接受公益救济性捐赠票据由市民政局向市财政局统一领取、核销。

　　重庆的做法无疑具有示范意义，其实施细则对获取捐赠票据的通道做了明确规定，改变了以前公益组织领取捐赠发票或到财政部门或到民政部门的模糊渠道的做法，改为统一从民政部门领取。同时对公益组织获得捐赠免税资格采取了开放式平台，规定经市民政局批准成立的非营利的公益性社会团体和基金会，只要通过财政、民政等部门确认，都可以获得相关资格。也就是说，重庆不仅简化了领取捐赠发票的渠道，还对什么样的组织能有资格领取捐赠发票做了明确规定。

　　安徽省紧随其后也做出了相关实施细则，2007年3月初，安徽省财政厅和民政厅联合通知，规定“各社会团体以政府名义接收的捐款，属政府非税收入，使用‘安徽省接收捐赠统一收据’”。《安徽省民间组织专用收据管理实施办法》规定，由财政厅委托民政部门向社会团体发放民间组织专用收据。当年6月，安徽省财政厅发布文件，将可以使用“安徽省接收捐赠统一收据”的主体明确为“代行政府职能的社会团体”。

　　与重庆相同的是，安徽也简化了领取捐赠票据的途径，规定统一从民政部门领取。不同的是，安徽将有资格领取的组织界定在“代行政府职能的社会团体”，这样，就把那些自下而上的期望获取体制内资源的公益组织排除在外。安徽春芽的苦恼即来于此。

　　规范需要过程

　　尽管类似安徽春芽一样没有获取捐赠免税资格的组织还有很多，但并不意味着没有希望。从中央层面来说，全国千余家基金会获取免税资格的也为数聊聊，不过占总数的2％左右，但是随着国家对公益事业发展支持力度的加大，这个口子会逐步走向开放。

　　相关部门之所以对捐赠发票的管理如此慎重，归根结底在于社会捐赠资金是一项专项资金，具有专门的指定用途，其来源于社会各行各业，是社会各界人士自愿、无偿、义务捐赠的资金。

　　而从审计情况看，社会捐赠资金在管理、使用过程中的确还存在一些普遍性的问题，资金的安全性还存在隐患，亟待规范和完善。这些问题就包括捐赠资金票据使用不规范。在此次捐赠票据管理规定产生变局之前，有的组织用白条当收据，且内容不具体、不完整；有的使用自制表格；有的使用外购的两联单、三联单作收据；有的干脆不出示任何收据等等。这样混乱的局面非但不能促进NGO的培育和发展，反而对捐赠资源是一种伤害。

　　为了社会捐赠资金管理使用更加规范，保证资金能够用在刀刃上，加强票据管理二相关就成为一种必须。接收捐赠资金的部门要在接收社会捐赠资金前向财政部门领取非行政性收费票据，以确保捐赠款项内容的填写更加具体、完整，票据合规，从票据使用上堵塞漏洞，确保捐赠资金的安全、完整。这些措施能够尽可能规避公益机构的公信力危机。

　　在慈善领域的垄断，目前还没有被社会充分意识到，但它带来的危害只会比商业领域的垄断更加严重。

　　安徽省财政厅综合处相关负责人表示，此前，安徽社会组织行业管理混乱，什么社团都可以在民政部门领取专用票据，而且捐赠、摊派、赞助等等什么项目都在使用。财政部门无从查实，也没有办法越位去管理、监督，每次核查都非常头痛。现在的规定确实将非代行政府职能的社团挡在了门外，但是财政部门更鼓励统一捐赠，鼓励人们将善款善物捐到慈善总会、红十字会、民政厅。

　　虽然很多社团通过了正规注册，但是在财务、管理等方面确实不够规范，公信力不够；个别社团还存在乱开收据、截留挪用捐赠物资等严重违法、违规行为。

　　捐赠“瓶颈”

　　需搭建理想平台

　　公益捐赠票据“一票难求”，一方面折射出我国公益捐赠政策制度的不健全，尤其在公益捐赠发票的制定、发放上，目前还存在政策空白点；另一方面，也反映出社会组织自身具有局限性，自身素质有待提高。

　　一位资深财务人员告诉记者，目前国家对捐赠发票的管理非常严格。申领捐赠发票必须取得民政部的合法注册地位。“汶川大地震后，国家对这方面的监管更加严格，那段时间，我们每周都要向财税机关汇报，他们会对我们进行严格的检查，包括捐赠方向、款项用途都必须符合规定，如果出现乱开捐赠发票的情况，那将会面临非常严格处罚！”该财务人员说，“可以说，捐赠发票的监管目前是最严格的。”

　　对此，长期关注于社会组织研究的安徽省社科院研究员王开玉教授认为，政府部门对于社会组织应该大力扶持，尤其对于致力于慈善公益事业的社会组织，更应该加强引导。这些社会组织自身也应该加强建设，不断完善捐赠机制和管理水平，制定严格的政策法规，进行有效监管。只有行业自身公信力提高了，才能得到更多的重视和信赖。

　　也有学者指出，国家相关部门应该搭建一个公益事业的服务平台，将捐赠模式统一起来，这样既减少成本，又提高效率，对捐款人、受赠单位和银行都有利。

　　中央财经大学会计学院刘俊勇副教授认为，要想从根本上解决这个问题，还得从捐赠机制上进行改革，因为其中涉及银行、税务、财政、民政、审计、慈善机构等各个方面，单靠哪一家都解决不了，只有大家共同协商，才能找出一个解决方案。将来，必须搭建公益捐赠平台，建立一种长效应急捐赠机制，才能避免此类问题的发生。

　　相关链接

　　全国各地公益救济性

　　捐赠票据管理规则

　　上海市：为了贯彻落实《财政部国家税务总局关于公益救济性捐赠税前扣除政策及相关管理问题的通知》（财税【2007】6号）精神，上海市财政局、上海市国家税务局、上海市地方税务局联合下发了《关于做好本市救济性捐赠机构管理工作的通知》（以下简称《通知》）。《通知》的出台，首次明确了上海市公益性救济捐赠税前扣除程序，统一了上海市公益救济性捐赠票据，为公益救济类社会团体、基金会吸纳更多的社会资金提供了有效的政策支持。

　　（一）捐赠票据申请

　　具有捐赠税前扣除资格的社会团体、基金会凭资格确认批复文件，到市财税三分局申请办理购买上海市公益救济性捐赠票据的许可手续。

　　（二）捐赠票据购买

　　具有捐赠税前扣除资格的社会团体、基金会凭市财税三分局审批同意的《上海市公益救济性捐赠票据购买审核表》和《社会团体票据购买证》，到市票据管理中心购买上海市公益救济性捐赠票据。

　　（三）捐赠票据使用

　　具有捐赠税前扣除资格的社会团体、基金会和县及县以上人民政府及其组成部门在接受捐赠或办理转赠时，应使用市财政部门统一印制的公益救济性捐赠票据，并加盖接受捐赠或转赠单位的财务专用印章；对个人索取捐赠票据，应注明捐赠人姓名和身份证号码。

　　纳税人捐赠时应向具有捐赠税前扣除资格的社会团体、基金会和县及县以上人民政府及其组成部门索取捐赠票据，并凭该票据按税法规定在企业所得税和个人所得税税前扣除。

　　北京市：为进一步促进社会公益事业发展，规范我市公益救济性捐赠税前扣除管理，根据《财政部国家税务总局关于公益救济性捐赠税前扣除政策及相关管理问题的通知》(财税〔2007〕6号)精神，结合我市实际情况，现就做好我市公益救济性捐赠税前扣除管理工作补充通知。

　　（一）捐赠票据使用

　　具有捐赠税前扣除资格的社会团体、基金会和县及县以上人民政府及其组成部门在接受捐赠或办理转赠时，应使用北京市财政局统一印制的北京市接受社会捐赠票据，并加盖接受捐赠或转赠单位的财务专用印章；对个人索取捐赠票据，还应注明捐赠人姓名和身份证号码。

　　纳税人捐赠时应向具有捐赠税前扣除资格的社会团体、基金会或县及县以上人民政府及其组成部门索取捐赠票据，并凭该票据按税法规定在企业所得税和个人所得税税前扣除。

　　(二)捐赠票据管理

　　各捐赠单位应严格按照财政票据有关管理规定使用票据。任何单位和个人均有权举报捐赠票据管理使用中的违规行为，对违反捐赠票据管理使用规定的单位和个人，各级财政部门按照国家相关法律法规和票据管理有关规定给予处理。