农村集体建设用地可能将破题 核心是保证农民权益

　　本报记者 王世玲 北京报道

　　“谁是中国土地的拥有者？”在中国改革开放30周年之际，这一问题再次摆到了中国“三农”学者们面前。

　　9月1日，在中国社科院农业发展研究所，面对数位研究“三农”问题的中国资深专家，荷兰土地专家PETER教授提出了该问题。

　　公开消息显示，10月召开十七届三中全会的主题也锁定在农村改革发展问题。据业内人士分析，此次会议上，中央或将研究包括土地改革在内的农村综合改革如何迈开新步伐。

　　据研讨会当日参会专家透露，农村集体建设用地领域或将破题。

　　谁是集体土地所有权的主体？

　　话题从PETER的新书《谁是中国土地的拥有者??制度变迁、产权和社会冲突》开始。

　　该书通过在中国10年的实地调研和理论研究，提出了一个对于中国学者而言并不陌生的问题：谁是中国土地的所有者？

　　其中，集体土地所有权作为中国农地制度的基础部分，在PETER看来，存在“制度模糊”。

　　比如，如何界定和澄清集体所有权？相关法律法规并没有做出明确规定。包括《宪法》、修订后的《土地管理法》，以及最新颁发的《物权法》。

　　“尽管土地制度存在模糊，但它支撑了中国经济30年的快速发展。”PETER对记者分析。但这种效益不是一劳永逸的，可持续性的。

　　在PETER看来，中国不可能放弃土地的国有和集体所有制的原则。那么，当前有关土地所有权争论的焦点，就集中在集体土地所有权的归属问题上。

　　即，归自然村(村民小组)还是归行政村？而目前中国学界和官界对此的争议也相应分为两大观点：一是将土地所有权授予自然村；二是由行政村掌管土地所有权。

　　从现有讨论可以看到，后者观点的支撑理由是，如果行政村拥有土地所有权，将极大地促进土地登记和空间规划顺利进行。

　　如以1998年为例，当时全国共有739980个行政村，而自然村的数量最高则达150万个。

　　“集体土地权归属应该放到自然村领域。”国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英对记者表示。

　　除上述土地基本问题需要厘清外，刘守英认为，眼下最紧要做的是集体土地所有权的“成员身份”认定，即集体经济的成员身份认定，如哪些人属于哪些集体，这涉及到包括土地收益在内的农民权益。

　　“具体认定可以根据各地村民小组自行协商，但要从国家层面上给出‘时点’”。刘守英对记者分析，即国家要确定一个具体时点(比如第一轮土地承包时间)，在此基础上，划清农民的各种土地收益。

　　刘表示，上述建议已经上报全国人大有关部门。

　　除此，当日研讨会上，有关学者透露，近期土地改革或将在农村集体建设用地领域得以破题。

　　如包括农村和城市土地拥有者的权利一致，即扩大农村土地实际占有者权利；在明确各种规范、监督的前提下，集体建设用地入市。

　　土改的核心是如何保证农民权益

　　研讨土地改革离不开所有权归属问题。在私有化呼声不断时，与会专家提醒，中国土地改革的核心不在于所有权，而在于如何保障农民权益。

　　刘守英则首先从理论层面来分析这一问题。“理论上，所有权高于产权。”刘指出，产权是解决效率问题，而所有权解决归属问题。

　　但在没有城市化之时，没有人提所有权，这时候产权就解决相关土地效率问题。但城市化过程中，产生“级差地租”，因而归属权成为土地制度之争。“级差地租问题，归根是收益问题。”刘分析。

　　“土地政策的核心目的是调动耕地者的积极性，是不是私有制就能够完全解决？”国土资源部中国土地勘测规划院地价所所长邹晓云提出问题。

　　“私有化保证权益？从国际经验上看，不是这种逻辑。”清华大学人文社会科学院历史系教授秦晖持相同观点，“关键是制度能否保证权益。”对于如何保证？秦晖认为主要集中体现在级差地租的公平分配上。

　　“面对复杂化的问题，千万不能简单化。”世行专家白爱莲提醒，“国际社会如澳大利亚等，也不是完全土地私有化，存在集体、国有、私有同存。因此，中国土地改革的关键不是私有化。”

　　那么，什么样的集体才能真正代表其成员的共同利益？

　　对于这个触及到集体制度的基础和农村民主政治问题方面，PETER 教授认为，《物权法》已经明确了??“集体财产所有权的性质上属于劳动群众集体所有权。只有通过民主管理由集体成员通过民主程序来使用所有权，才能体现集体财产的公有性。”