从审计报告看财政体制改革之困境

　　国家审计署近日发布的《49部门单位2007年度预算执行和其他财政收支审计结果》透露了两点值得关注的信息：第一，2007年中央部门本级结余、闲置资金近30亿元，占中央部门本级预算问题金额的10％；第二，资金闲置浪费现象严重，效益审计推进很艰难，相关审计人员坦承，中央部门预算执行效益审计难度要大于具体项目。

　　财政资金是取之于民用之于民的，尽管国家现在财力雄厚，但民生依然艰难，国家财政资金应该审慎使用，以改善民生。国家部委的每一个部门，都不同角度地承担着改善民生的职能，预算资金闲置和使用效率低下，表明部门财政的使用是不理想的。

　　出现这一现象并不奇怪。一方面是因为上级部门可支配的资金太多了。分税制改革之后，国家财力向上集中，越到上级部门和上级政府，可支配的财力越大。据说现在每年到了年底，很多部门都要突击花钱，将本年度的预算资金尽快花出去。就是在这一背景下，仍然出现资金闲置现象，这只能说明分配给中央各部委的预算实在太多。中央部委有钱花不出去，相反基层财政则依然困难、尤其是在经济落后地区，基层财政基本上还是保运转的“吃饭财政”，而诸如义务教育这些最重要的民生开支是由地方政府承担。也就是说，目前的财政体制存在财权上收而事权下放的不对称现象。

　　另一方面，是因为预算制定的执行缺乏合理的程序和有效的过程监督。良性的公共预算，应该是民主的预算、参与的预算、法治的预算、监督的预算。公共财政是高度民主化的财政，它必须最大可能地反映公众的意志，因此预算的制定需要尽可能多地吸收相关利益者尤其是民众的参与而审慎制定，以体现公共财政的民主性和参与性原则，让财政资金配置到事关国计民生的最重要的领域中去；公共财政是高度法治化的财政，要依法理财，体现财政的法治性原则，监督部门和民众应该有渠道对财政资金的使用进行过程监督。财政资金的使用，其效益很难在当年完整体现，尤其是很多资金的使用效益依赖于人们的主观评价。因此预算的事先审慎制定和过程监督尤为重要，一旦这两个环节出现了瑕疵，事后的审计往往于事无补。

　　温家宝总理在今年两会结束时的记者招待会上主动提到：“我们要推进财政体制改革，使公共财政更好地进行结构调整和促进经济发展方式的转变，更好地改善民生和改善生态环境。在这5年，我要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益。”但公共财政改革会非常艰难，要面对来自于既得利益部门的巨大阻力。我们希望一次次的审计风暴能成为完善公共预算体制有效的推动力。