受灾农民期盼宽松的土地政策

　　成都市副市长刘仆在今年２月的一个研讨会上曾说：“农村集体经济组织和农民个人现实耕种和居住的土地，通过颁发土地权证，并容许其流转而具有资本的全部属性，逐步实现城乡土地‘同地同权’。”在受灾的统筹城乡综合配套改革试验区地区，人们发明了这种联建的流转模式，一定程度上燃起了农民对于市场化的新希望。

但政策的不足，仍然可能使得它的作用受到相当的限制，灾区农村的资金需求难以满足的问题仍然会存在下去。

　　震后，国家对受灾的四川、甘肃、陕西、重庆实行特殊土地政策，优先安排安置房建设。

　　成都市下属的都江堰市出台了《关于扶持居民安居置业促进房地产业发展的意见》，根据该意见，在得到集体经济组织三分之二以上的村民同意之后，符合条件的社会资金可以参与到都江堰农村受灾住房的统规自建、统规统建当中来。

　　此前，成都市出台的《关于坚持统筹城乡发展加快灾后农村住房重建的意见》，明确为“灾后重建后的农村住房房屋所有权人登记颁发房屋所有权证书和建设用地使用权证书”。都江堰市出台《关于加快灾后城乡住房重建工作的实施意见》，文件称：按农村产权制度改革的办法以及农户与合作投资者的约定，分割农村房屋产权或办理房屋共有产权，并且免收所有办证费用。

　　彭州、都江堰等地的农村已经开始吸引社会资金参与建设，有农民在７月便已经与外来投资者签署协议商谈联建了。中国经济时报记者发现，什邡、绵竹等地的农民仍然在等政策。

　　８月２９日，记者看到什邡市出台的农村永久性住房建设政策已经包含了相似的内容：“鼓励社会资金参与农村永久性住房建设，加快建设进程，按照合同分享产权。农村集体经济组织成员可在划定的宅基地范围内，与他人合作建房，产权分享。”绵竹市也在９月初出台了《绵竹市５?１２地震灾后农房重建实施方案》，该方案却并没有明确给出此前记者在该市调查时农民期盼的特殊政策。

　　记者找有关各方了解了一些情况。

　　遵道镇：９月２０日启动，以农民自建为主，未提特殊政策

　　９月３日夜，遵道镇镇长甘德福对中国经济时报记者说，根据绵竹市里下发的文件，全面的农房重建工作已经启动，将在９月２０日开始首批永久性住房建设。

　　具体方式是，凡可利用原宅基地重建的，原则上实行就地重建。 原宅基地在地震中灭失、位于地质灾害地段、受洪涝影响住户的可以异地重建。此外就是政府规划重建，这一块主要是指受灾农户自愿结合新农村建设，以村、组为单位集中建房的；绵茂路、成青路、沿山公路两侧５０米内需要控制建房距离的；城市规划区（包括工业集中发展区）内需要重建农房的等。

　　他告诉记者，政府提倡以结合新农村建设来规划重建，这样将适度集中，也能节约土地资源，不过，更大量的恐怕还是农民自主在原址重建。

　　农民自建，具体来说就是政府鼓励农户成立建房互助委员会，农户可以自行聘请施工队伍、建筑工匠、监理和购买建材，政府可以为他们推荐施工队伍。如果是散户自建，主要是要求他们挑选的工匠具有一定的技术水平和资质，根据上级要求，镇里将逐户建档建立完整的农房档案，做到“一户一表（农房重建申报审批表）一卡（农房重建登记卡）一证（集体土地使用证）”和“一乡一册（农房重建资金发放花名册）”。

　　原址重建，农户面临的资金问题如何解决呢？他介绍说，农户在建房前会填写一份《绵竹市５?１２地震损毁农房重建补助资金申领书》，领取国家补贴。

　　具体运作的过程是，农户向所在村民小组提出申请，填写《绵竹市５?１２地震灾后农房重建申报审批表》，经过村小组５－７名代表成立的评议小组评议后，填写《绵竹市５?１２地震灾后农户重建村民评议小组评估表》，然后对各村民小组评议后初步确定的补助对象公示５天，公示无异议的对象，报镇乡审核；有异议的对象，由镇乡成立由村镇助理员、民政助理员、国土员等相关工作人员组成的复核小组，进行复核后以村为单位再次进行公示，公示时间为３天。镇乡审核合格的补助对象，经市民政局审批后确定为补助对象，再次以村为单位公示３天后无异议的，由镇乡正式发放补助资金。

　　补助标准是全省平均每户２万元，具体到乡镇就要根据受灾农户的经济状况和家庭人数实行分类补助，对２００８年５月１１日档案上的困难户分别给予适当照顾：１－３人家庭的一般户补助１６０００元，困难户补助２００００元，４－５人家庭的一般户补助是１９０００元，困难户补助２３０００元，６人及以上家庭一般户补助２２０００元，困难户补助２６０００元。

　　补助金是一次性发放现金给农户或者采取“一折通”的形式，总之是要发到农户手里。

　　对于这一政策，记者了解到，什邡市也与之基本一样。然而即使如此，农民建房目前所需的资金也还要自己拿出５万元左右，对此，什邡采取的办法一是政府协调，信用社、农行为符合条件的农户建房提供不超过农房总投资５０％的贷款；二是鼓励社会资金与农户合作。

　　而对于后一点，甘镇长解释说，在都江堰、彭州等实行这一政策，大概是因为他们归属的成都市是全国统筹城乡综合配套改革试验区，因此他们那里的宅基地可以流转。什邡实行这一政策，他了解不多。

　　绵竹国土局：政策不足

　　据中国经济时报记者了解，其实在２００７年下半年，绵竹归属的德阳市便与自贡等一起成为统筹城乡综合改革分类试点区，况且，灾区实行的土地政策，首要之处便在于优先安排安置房建设，绵竹市没有明确给出该特殊政策，具体的原因是什么呢？

　　９月５日下午，记者联系到绵竹市国土局局长刘猛勇。他告诉记者，绵竹市国土局和市政府有关领导曾经研究过都江堰实行的政策，并且在有关会议上商讨过，没有形成文件，是因为政府工作人员在下面调查时，并没有听到大量需求的呼声。目前，绵竹市的农房建设，政府鼓励和引导结合新农村建设，相对集中，有一些地方由于是发展旅游的前景好，因此可能会有开发规划的问题。

　　而如果集中安置的话，依照人均３０平方米的宅基地规划，一户人家大致也就是１００平方米左右，国土部门考虑到农户的需求，还特意另规划了卫生间和沼气池的土地，如果照这个，农民是没有多少宅基地可以用来转让开发的。当然，如果是原址重建的话，农民的旧有宅基地就不会照刚才说的人均３０平方米，他们祖祖辈辈留下的宅基地，是不会因为地震后重建而收回的，原址重建的农户，宅基地多，可能会有与人合作的需求。

　　他说，该特殊政策，如果农民确有需求的话，政府当然会支持，可以依照试点改革的精神，不过，当时政府之所以没有明确出台相关政策，更主要的是因为该政策的操作性现在还有点问题。

　　他说，自己曾在都江堰等地做过调研，发现目前也就是联建后土地上的房屋等可以办产权，但土地的所有权还是集体的，土地使用权证也不单独发给联建中的投资方，由此房屋应该不能单独上市交易，因此，绵竹政府担心如果政策给的不足，有可能会造成后续的很多麻烦。

　　记者了解到，成都市在２００７年７月出台了政策，规定“可以通过房屋联建、出租等方式进行宅基地流转”。

　　然而，这一流转并不意味着宅基地可以上市交易，过去，按照国家有关宅基地的管理法规，农村宅基地只能在农民范围内交流，城市居民不允许到农村购买农宅，即便有些房产商在城郊农村的土地上建了房子，也只能认定为“小产权房”，也就是不能上市交易的房子。

　　城乡统筹改革与地震灾区特殊政策的结合，在《都江堰市人民政府关于加快灾后农村住房重建的实施意见》里表述较为充分：在社会资金与城镇规划区以外的灾毁农村房屋原地自建过程中，与灾毁农房户合作建房的，在提交相关宅基地、规划审查意见和批准开工、质检证明等文件后，可按农村产权制度改革的办法，由市房管局依据农户与合作投资者的约定，分割农村房屋产权或者办理房屋共有产权。

　　由于投资者缺乏单独的权证，来都江堰市咨询的一些投资者，便有些担心权益保障。对此，都江堰市国土资源局的解释是，联建协议将写明农户与投资者双方共同拥有宅基地的使用权，国土部门将对双方所使用的宅基地进行备案，从而不能让农户对宅基地使用权进行单方面处置。

　　然而即使如此，政策的不足，仍然使得观望者居多。据四川本地的媒体报道，都江堰市青城山镇的政策咨询会吸引了２０００多人前去参观，但签订意向协议的不到２００对，到当地规划办报建的尚无一例。

　　受灾农民渴望市场化，期盼土地政策更宽松

　　据刘局长介绍，绵竹市政府正是出于上述原因，有些担心，所以没有明确地推广这个政策。

　　然而，处于资金饥渴状态下的农民，据记者调查，要完成具有一定抗震等级的房屋重建，十分艰难。

　　记者在遵道镇棚花村了解到，该村４组６９户人家中，仅仅有５户具有自建的能力，其他农户，还都因为２００５年的农房仿古式川西民居改造，至今仍各欠借贷５０００元－８０００元不等。

　　记者在这里走访了数十家农户，其中表示能拿出１万元的农户，除了那五户做生意的，只有两三家，其余农户表示，只拿得出５０００元左右。对于他们来说，似乎外来合作是最可行的方式。地震之后，这里唯一的资源就是年画文化和旅游资源了。

　　据绵竹市常务副市长许飞地介绍，这里一户农民震前一年能有５万元以上的纯利润，因此如果有人愿意来这里投资联建或者共同开发农家乐，便可以使得农民既解决了资金压力，也解决了进一步发展的生产性投资。

　　成都市副市长刘仆在２月的一个研讨会上曾说：“农村集体经济组织和农民个人现实耕种和居住的土地，通过颁发土地权证，并容许其流转而具有资本的全部属性，逐步实现城乡土地‘同地同权’。”而在受灾的统筹城乡综合配套改革试验区地区，人们发明了这种联建的流转模式，一定程度上燃起了农民对于市场化的新希望。但政策的不足，仍然可能使得它的作用受到相当的限制，灾区农村的资金需求难以满足的问题仍然会存在下去。

　　谈到土地政策的问题，房子垮了的受灾农民唐福地对中国经济时报记者说，他已经收到了好几个外来投资者的合作意向，“我现在就是在等政策。我觉得政府没能力也没有必要管那么多事，应该搭好台子，推给市场……农民真正期盼的只有一个：市场化运作。这里是有市场开发基础的。可是我们一直在等政策，我们想要呼吁的是，灾区重建应该市场化，灾区的农民希望这是开放的灾区。”