专家：我国行政问责制度仍需完善

　　三鹿事件后中央问责力度空前，专家表示

　　“我国行政问责制度仍需完善”

　　三鹿奶粉事件发生后，9月19日，胡锦涛总书记发表重要讲话，批评一些干部对群众呼声和疾苦置若罔闻，对群众生命安全麻木不仁。

　　9月20日，温家宝总理强调，绝不能以损害人民生命健康来换取企业发展和经济增长，并指出要强化行政问责制，出了问题必须要严格追究领导责任。

　　中央领导话音未落，深圳“9·20”特大火灾事故、黑龙江“9·20”鹤岗矿难以及登封市“9·21”煤与瓦斯突出事故相继发生，造成了惨重人员伤亡和财产损失。

　　在这三起事故发生后三天时间内，相关责任领导人相继被问责，问责速度可谓迅速。

　　行政问责制度在我国起步较晚。2001年4月21日，国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定正式实施，2003年“非典”期间，官员问责逐渐走进了公众的视野，此后，我国从中央到地方开始加快推进问责的制度化。

　　如今，一轮问责风暴自上而下席卷中国南北，且覆盖面呈现扩大趋势，官员被问责原因多种多样，问责方式也各有不同，辞职、引咎辞职、责令辞职、免职，面对问责风暴，问责的标准究竟是什么？免职之后的官员究竟该何去何从？面对免了领导却免不了的事故，行政问责又该如何收到更好的效果？日前，中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙和中央电视台新闻观察员张羽发表了对此话题的看法。

　　行政问责制度尚需完善

　　记者：免职或者辞职的标准是什么？重大责任事故可以被免职，写错了三个字也被免职了，这个标准是不是太有弹性了？

　　毛寿龙（中国人民大学公共政策研究院执行副院长）：从最近几个案例来看，大家是感觉有点无所适从。过去，我们的“免职”基本上是个职务变动，并不是处分；从另一个角度看，免职且没有另行任用的话，实际上也是一个处分。我国最近几年的免职方式主要是依据这一标准。

　　记者：这一次发生这样的事件被免职，如果下一次出现同样的事件，官员还要不要免职？您对“免职”的制度化、常态化问题怎么看？

　　毛寿龙：制度化的一个规则是通过一个个的个案形成逻辑上较一致的规则，要从技术上确定一个较清楚的规则。每个人的岗位跟他的岗位职责联系在一起，出了什么岗位的事情必须承担什么岗位的责任。如果技术上不清楚，就需要有一个程序来界定它，哪怕是行政程序或立法程序，或者司法程序来界定它。

　　我们要对责任本身进行细分，比如说组织上处理应该是什么责任，需要通过什么样的组织程序进行；如果行政上要负责，是不是要通过行政上的程序来处置相关行政责任问题；如果有跟民主相关的，比如他是选任的官员，那么要在选举程序或在立法程序上来处理；如果涉及司法机关，就需要在司法程序上做出详细的规定。

　　记者：几年前，安徽阜阳大头娃娃奶粉事件中受到惩处的都是些当地政府官员。而这一次同样是奶粉事件，牵涉的面积却明显扩大，且受牵涉的官员级别很高，您怎么评价这次中央采取的系列措施？

　　毛寿龙：大头娃娃事件的受害者主要局限于当地政府管辖的范围，这次的奶粉事件不仅涉及当地政府管辖范围，且涉及全国，有些还影响到国外。

　　还有一点和过去不一样，今年我们实行行政问责制，针对行政首长的问责制正在加大实行力度，这是一个非常重要的进步。

　　记者：您怎么看待被免职的官员过段时间后又异地任职这一现象？

　　毛寿龙：这实际上是一个组织处理方法，有些官员是免职了以后，等事情影响过去以后会给他安排一些相关的工作。如何安排被免职官员的出路？从制度上看，我们的确还没完善到这一步。这是行政问责制度尚需完善的方面。

　　同体问责难奏效　问责要常态程序更透明

　　记者：刚才我们跟毛教授探讨了两个很重要的问题，一个就是被免职官员异地任职的问题，另外一个就是标准的问题，这两个问题你怎么看？

　　张羽（央视新闻观察员）：我们会有更详细的一个制度化的建设，但是标准是人执行的，不可能把每件具体的事情都规定得清清楚楚，说你犯了这个错误就会被免职或被撤职，很难做到每一件事情都事无巨细的把它标明，最重要的是你对谁负责。我们这次的问责力度前所未有，是一个非常大的进步。同时我们注意到，我们把问责制度进一步普及化、制度化、日常化的过程中，问责的主体是谁，问责主体如果只限于上级官员的话，那么可能很难把它制度化。如果你的问责主体是民众或民意或舆论监督，或者你妨害到公共利益或者不作为或者贪渎等引起的这方面举报、检举或者责任追究等，这才是根本的问责源头。

　　记者：其实就是要搞明白，到底是上面监督你，还是下面监督你，官员到底是对谁负责。

　　张羽：没错，我们的官员所获得的公共权力是人民交给他的，那么真正监督他权力的也应该是人民。我们的问责现在更多的是体内循环，就是上级对下级监督，这叫同体监督；而人大、政协或媒体、舆论、民意的监督是异体监督。让同体监督与异体监督综合起来效果会更好一些。

　　问责要常态程序更透明

　　记者：怎样才能使问责制度化、普及化和常规化？媒体在其中该起什么作用？

　　张羽：媒体的作用是让事件被公众所了解，被大家关注。很多重大伤害公共利益的事件社会影响巨大，这时候问责叫做火线问责，就是事情出来了问责。那么我们怎么能够在日常的工作当中，在日常的管理当中，让我们的问责常态化，交通拥堵要向谁去问责，足球输了应该向谁去问责，审计查出来有挪用资金，有投资失误应该向谁问责，这才是我们真正的问责制度化和普及化、常规化的一个走向。

　　记者：官员在这个地方这件事情上被免职了，过两年也许东山再起了。比如重庆彭水市县委书记被免职以后，过两年当了重庆市统计局的一个副局长了；还有洪洞县黑砖窑，被撤职的山西的一个副区长，马上摇身一变成为该区的区长助理了，你怎么看这样的事儿？

　　张羽：这是典型的违反干部任免程序的事件，其在任免过程中就已违反了程序。我们的问责制度谁来问责，在问责过程中，处理过程中能不能做到公开、透明，这都要向民众有个交代。如果在干部任用过程中还是上级对下级的奖惩，那么最终可能导致一些地方的干部问责和追究演变成带薪休假。所以说，程序过程的透明也是制度化所要建设的一部分。

　　有的干部被免职了，两年之后可能另有任用，这在国际上也不鲜见。因为引咎辞职、免职和撤职在行政处理的程度上是不同的，即便这样，也应给公众一个明确的交代，让大家有信任感。

　　问责范围应扩大

　　记者：还有一个很有意思的话题，就是免了领导怎么免事故，一系列的高官，级别高的官员被免去了，刚才你说到了一个词叫“火线问责”，问题是“火线问责”是一个很好的开始，怎么让它有成效？

　　张羽：首先应该承认，“火线问责”是非常有威慑性的，告诉你，如果别人再犯这样的错误的话，也会面临同样的命运，这是“火线问责”。第二个就是一旦“火线问责”变成日常化、常规化的时候，它有一个很重要的机制作用，就是让官员责和权对等，你拥有这样的权力，拥有这样的公共权力，当你不能正当去使用它的时候，或者你犯了错误的时候，你要负相应的责任，他当官有成本，有风险，加大了他当官的成本和风险，这样他在日常的工作当中就会更加的小心谨慎，更加的务实，认真地去工作，去尊重民意，这样在制度建设的过程当中，本身也给避免事故的发生带来有益的影响。

　　记者：中国共产党新闻网有一个民意调查，说“您认为完善官员问责制度最重要的是什么”，结果认为最重要、比例最高的选择的是“决策失误、用人失察等多领域都该问责”，占比达54%。排在第二的是“公开被问责后的官员去向”，而排在最末尾的是“强化各级人大及其常委会的问责权”。

　　张羽：这几条都是我们问责制未来发展的一个方向，常规化、制度化的一个方向。问责首先应明确问责主体是谁？应该是授予你权力的人民，应该是异体问责，要有平行的监督机构。问责的本质实际是权力监督。孟德斯鸠早就说过，任何拥有权力的人都可能有滥用权力的倾向，这是亘古不变的道理，而真正的监督来自民众。

　　延伸阅读

　　问责免职缺乏明确标准

　　在过去的一段时间里，因为发生了一些重大的安全事故而发生了引咎辞职或者免职，那么在全国各地还有一些不是很重大的事故，却也导致了一些形形色色的被免职或辞职事件。

　　重大事故造成人员伤亡的被免了职，喝茅台打了人的被免了职，公文上写错了字的也被免了职。虽然同样是丢掉乌纱，但这几位遭遇的事儿真是可谓有大有小，官位有高有低。人们不禁想问问，摘掉乌纱帽的遵循标准到底是什么。

　　在我国，《国家公务员暂行条例》第33条里，对于公务员处分的种类里并没有免职这一项，在该条例的第48条里提到的免职指的是正常的工作变动。在查阅《党政领导干部选拔任用工作条例》的第11章里倒是专门设立了免职、辞职、降职一节，但也指的是正常的工作变动，对于问责免职也没有明确写明标准。

　　找不到明确的规章依据，就难免会对执行标准产生一些疑问。可以发现，媒体在问责中扮演了一个很微妙的角色，有时候官员犯错的事情不大，但却因为媒体的报道而被社会广泛关注，之后受到处分，就像写文书写了错别字的那三位，事情发生之后，迅速被当做笑话传到网上，造成了社会影响，就不可避免地吞下了免职的苦药。

　　群众的反映，领导的关注，媒体的报道，网络的传播，在这个时候扮演了推波助澜的角色，但是如果媒体和社会关注了就进行处分，而不关注就睁只眼闭只眼的话，这实在不是长久之计，人们呼吁官员问责标准还是需要一个明确的法规条例来作为依据。

　　同样，这种失衡还表现在官员被免职的效果当中，有的人明明被免除了职位，在家休息一段时间后，便想出各种理由，动用人脉，使自己很快官复原职。更有甚者，虽然在此处被免职，却又跑到别处或者别部门，摇身一变，当起了官。还有些官员，人被免职了，但问题或矛盾不处理完，留下一个烂摊子就走人了，使得问题和矛盾依旧没有得到丝毫改善。这一切都使问责陷入一个谜局，到底行政问责的行使如何能够依据一个更加明确的程序，到底政府官员应该为自己的失误负起多大的责任，才能体现行政问责制的效果，我们确实有许多的问题急切地需要得到答案。