魏加宁：高度重视中国银行业所面临风险 加快推进存款保险制度筹建速度

　　2008年9月25-27日，第九届中国金融发展论坛在北京展览馆隆重举行。“中国金融业改革开放三十年——成绩和未来”专题邀请了中国人民银行、银监会、证监会、保监会、社科院金融研究所领导、专家从中国金融业改革开放三十年历程与发展趋势、资本市场的改革与发展、保险业改革发展和对外开放、打造全方位金融后台服务体系等进行全面分析和深入探讨。以下是国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长、研究员 魏加宁的精彩演讲。

国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长、研究员 魏加宁

　　大家下午好，非常感谢人民银行给我提供这么一个机会和大家进行交流。

　　第一部分讲一下当前中国银行业面临的主要风险。近年来随着我国银行改革的不断推进，我国银行业此前积累下来的风险，尤其是国有商业银行的风险，大部分得到化解，银行改革取得了有目共睹的成绩。但是，随着国内外宏观经济形势的变化，我国银行业又将面临新的风险，这些风险主要有：美国次贷危机的直接影响，一些美国金融机构的破产导致中资金融机构所持有的金融资产遭受损失，仅雷曼兄弟一家的债券，就可能使7家中资上市银行带来近7.2亿美元的损失。

美国次贷危机的间接影响，随着美国经济趋缓，甚至有可能出现衰退，国外的需求在下降，已经导致中国沿海地区的出口企业陷入不景气，甚至破产倒闭，甚至有一些企业倒闭破产，也会导致一些银行的贷款无法收回。还有一个因素，就是中国房地产市场风险，现在中国房地产价格上涨速度趋缓，甚至有人认为有发生逆转的可能性，据人民银行2008年第三季度全国城镇储户问卷调查显示，目前居民购房意向创10年来最低水平。房地产价格一旦出现下跌，房地产泡沫破裂，无疑会给我国银行业带来很大的风险。一个简单的结论就是说我国银行业的不良资产水平将有可能重新上升，随着景气的下降，不排除在新的一轮调整期内，个别银行将有可能出现财务困难。因此，加快建立存款保险制度成为当务之急。

　　第二，建立存款保险制度是防范银行业系统性风险，保护中小存款人利益的重要保证。

　　从国际经验看，建立存款保险制度是大势所趋，目前国际公认的看法是存款保险制度最初起源于美国，起因于20世纪30年代的大危机。其实，在此之前，美国已经有过两次在州范围内的相关试验，一共有14个州参与了这次试验，并且从最初的银行负债保险计划逐渐演变成为银行存款保险计划。根据史料记载，最初纽约州银行负债保险尝试的想法是由希拉克斯商人根据中国广东行会商人建议提出的。我们推测这个想法可能源于中国清朝时期钱庄业所实行的五家联保制度。由于美国最初的尝试主要是在州范围内进行的，因此两次尝试都以失败告终。而1929年到1933年的大危机中的银行倒闭风头正是催生了美国联邦存款保险制度，美国联邦存款保险机构应运而生。从存款保险制度单声道1993年的近60年间，全世界共有48个国家相继建立了存款保险制度。1994年5月，欧盟制定了《欧盟存款保险计划指导原则》加速了欧盟成员国存款保险制度的建立和规范。从1994年到2003年的10年间，全世界又有42个国家建立了存款保险制度，逐渐加速的趋势。到2006年6月，全球共有95个国家和地区建立了存款保险制度，另外还有20多个国家正在研究、计划和准备实施中。

　　第二，存款保险是金融安全网三大支柱之一。首先，由于短存长贷的致命缺陷，导致银行体系存在着天生的脆弱性，其次，由于金融市场存在着内生的不稳定性，这主要来源于投资者的短视和未来的不确定性。再次，由于银行先到者先服务的程序使得银行一旦发生挤提就具有很强的传染性，从而使得即使经营状况良好的银行也难免遭受冲击。最后，由于银行具有提供支付系统的功能，因此，银行一旦发生系统性危机，整个支付系统就会瘫痪，信用规模就会迅速收缩，从而对实体经济造成很大的破坏性。因此，为了维护金融稳定，保护中小存款人的利益，就需要有一个健全的金融安全网，以便在个别经营不善的银行发生危机的时候，保证广大中小存款人的利益不受侵犯，从而切断银行的挤提的链条。有关金融安全网的定义，一些国际组织都各有不同，首先国际货币基金组织认为金融安全网应该包括存款保险制度、最后贷款人功能、弱质金融机构的市场退出机制，这是国际货币基金组织的定义。国际清算银行认为典型的金融安全网包括最后贷款人、安全的支付清算系统、审慎的金融监管以及存款保险制度。国际存款保险机构协会则认为金融安全网是由存款保险机制、审慎的金融监管以及最后贷款人机制所构成。尽管定义有所不同，但是无论哪一种定义里面都包括了存款保险制度。

　　我们认为一个国家完整的金融安全网应当包括至少以下三大支柱，或者叫铁三角，首先是负责审慎监管的金融监管机构，然后是富有最后贷款人职能和安全支付系统职能的中央银行，二者之间还有一个保护中小存款人利益和防范银行系统性风险为目的的存款保险机构。目前我国已经有了负责最后贷款人和安全支付系统职能的中央银行，中国人民银行。近年来又成立了负责银行监管的银监会，因此，从总体来看，在整个金融安全网中现在尚缺少存款保险制度这一重要支柱。

　　第三，在我国，加快建立存款保险制度条件已经具备，最佳时机可能已经错过。

　　首先，我国现行的隐性存款保险制度是一种最坏的制度安排，没有存款保险制度时的缺点和有显形存款保险制度时的缺点它都有。没有存款保险制度时，市场约束比较强，容易发生挤提，而有显形存款保险制度，尤其是全额赔付的情况下，虽然不会发生挤提事件，但是道德风险很大，尤其是金融机构经营者的道德风险很大。然而隐性存款保险制度，一方面由于政府没有对存款人做出公开正式承诺，因此存款人缺乏安全感，挤提事件仍然会时有发生。另外一方面，由于政府和中央银行事实上在进行兜底，因此，金融机构经营者的道德风险很大。其次，建立显形存款保险制度的确需要一定的资金，但是在隐性存款保险制度下，中央银行和各级政府已经投入了大量的资金。仅就国有商业银行而言，中央银行和中国政府这些年提供了大量的资金，包括2700亿元的特别国债作为资本金注入四大国有商业银行，以及14000亿元的不良资产剥离，还有600多亿美元的外汇资金注入，还有不知道多大规模的再贷款。再有，如果商业银行继续躺在政府信用身上的话，还不知道今后还将继续投入多少资金。一些国家的确属于危机导向，是在景气下滑，银行危机爆发后才建立存款保险制度，比如美国、俄罗斯都是在国会经过多次提案未被通过，最后还是在金融危机爆发的情况下才被迫通过。但是不仅成本高，风险大，而且还会使已经陷入经营困难的商业银行财务负担加重，甚至导致存款保险制度刚刚建立就面临危机。在经济景气上升阶段，在银行危机爆发以前建立存款保险制度，由于银行的经营环境还比较有利，而且濒临破产的银行也比较少，因此不仅可以降低制度建立的成本，减小风险，还可以起到预防危机的作用。德国就是在经济形势比较好，尚未发生经济危机的时候，建立起存款保险制度的。日本在泡沫经济破裂以后爆发了金融危机，在90年代末，但是由于此前已经有了存款保险制度，所以在金融危机爆发以后，他只是对其做了一些小的调整，很快就把金融体系给稳住了，可以说如果没有存款保险制度的存在，日本的上一次金融危机肯定会更加严重。美国此次次贷危机，可以说如果美国没有存款保险制度的存在的话，这一次危机一定会酿成挤提的风潮，危机的程度肯定会更加严重。在我国建立存款保险制度的条件已经基本具备，一方面从积极的方面说，前几年，我国经济处于景气上升阶段，银行的经营状况普遍好转，因此，在此时建立存款保险制度成本会比较小，风险也相对较小，还可以起到防范金融危机的作用。从消极的方面看，前两年，中国经济泡沫化现象十分严重，根据国际经验，一旦泡沫经济做大，破灭以后，将会产生大量的音强不良资产，将会有一批银行濒临倒闭，日本在泡沫经济破灭以后一共倒闭了180家大小银行。所以，如果不赶在泡沫经济破灭以前尽早建立存款保险制度，健全金融安全网，一旦泡沫破灭再建立就晚了。严格的银行业监管是存款保险制度安全运行的先决条件之一，自从银监会成立以来，我国银行业监管水平有了很大的提高，监管力度大大加强，从而为存款保险制度的建立奠定了良好的基础。再加上近年来国有商业音强相继进行了资本金注入，不良资产剥离、外汇注资等一系列措施，并且成功的改制上市，我国银行业的整体经营状况比以前有了很大的提高。另外，这一轮国有银行不良资产的政策性大规模集中处置工作已经接近尾声，金融机构市场退出机制也在建立之中。所有这些都为我国存款保险制度的建立创造了良好的条件，可以说在我国建立存款保险制度的基本条件已经具备。但是，目前最佳时机可能已经错过，前两年，景气处于上升阶段，银行经营状况好转，不良资产比率下降，国家财政收入快速增加，因此，建立存保相对比较容易。目前，一旦景气出现下滑，银行经营状况转坏，不良资产比率重新上升，国家财政收支发生逆转，增支减收因素增多，这时建立存款保险制度的成本就会比较高，风险也会比较大，阻力也会加大。尽管最佳时机已经错过，但是时间窗口尚在，因此，当务之急，是克服一切障碍，加快推进存款保险制度的筹建工作。

　　第四，如何防范建立存款保险制度可能带来的问题。

　　历史经验表明，建立存款表现制度的时候，如果制度设计不当，可能诱发道德风险。如果存款保险制度设计不当，比如对所有存款实行一揽子全额保护的话，虽然在短期内可以杜绝挤提，暂时保障银行体系的安全，但是由于它会弱化来自市场的约束，因此从长期来看，其所导致的道德风险可能更大。对于存款类金融机构存在着3种治理约束，一种是来自所有者、董事会和经理人的内部约束，再一种是来自存款人、其他债权人，甚至借款人的市场约束，还有一种是来自于立法者和监管机构施加的监管约束。但是如果实行存款的全额保护的话，首先对银行而言，有可能增强投保机构的风险偏好，银行经营者也会冒更大的风险从事一些风险较大的经营活动。其次，对于存款人来说，存款人由于有了全额存款保险制度做保障，对于把钱存到哪家银行都无所谓，因此就失去了对银行监督的积极性。再有，监管者也可能因为有了存款保险制度来兜底，个别银行出现危机，不再会威胁到社会稳定，因此出现监管宽容的现象，拖延对有关问题的及时处理。

　　关于逆向选择问题，这是保险制度本身内生的，在信息不对称的情况下，代理人总是受到隐瞒自己真实信息的激励，因而越是经营健康的金融机构，越没有积极性来投保，而越是经营有困难的金融机构越有积极性投保。因此对存款保险制度而言，采取完全自愿的方式投保的话，存款保险机构本身的经营状况将会受到威胁。此外，还会存在代理问题，政治俘获以及监管俘获等等。因为有这样一些问题，近年来各国在存款保险制度设计上进行了一系列的探索和改进，从国际经验来看，目前存款保险的发展趋势大体上有以下几个特点：

　　一个就是由隐性存款保险转变为显性存款保险。一些国家过去实行的是隐性存款保险，存在很大的不确定性，属于最坏的制度安排，所以大势所趋就是建立显性的存款保险制度。再有就是实行强制保险，主要是为了防止出现逆向选择问题，所谓强制性存款保险就是说所有存款类金融机构都必须参加保险，而不管其经营状况如何，经营状况上的差异只体现在所收保费的费率上，实行所谓基于风险的差别保费费率。1995年全球实行强制性存款保险的国家和地区只有26个，占所有实行存款保险制度国家的55%，而目前，共有74个国家实行强制性保险，占比上升到93%，并且，近年来新建立存款保险制度的国家均采用了强制性存款保险方式。实行限额赔付，主要是解决道德风险问题，对存款保险设定最高赔付限额，对超过最高限额的部分不予保护，理由就是说由于大额存款人所能够获得的信息比较多，应当有能力对商业银行进行筛选和监督，限额保险可以使大额存款人有动力对银行进行筛选和监督。而中小存款人由于缺乏必要的信息，因此无力对银行进行筛选和监督，所以存款保险制度主要是保护中小存款人的利益。最后就是存款保险机构从单一付款箱型向多功能型方向发展。早期，一些国家的存款保险机构多采取单一付款箱型，只具有对存款人进行赔付的功能。实践证明，这种模式会带来很大的道德风险，一些存款类金融机构的经营者有可能在一番恶意经营之后，再将资不抵债的金融机构交给政府，经过一番政治运作之后使之关闭，然后让存款保险机构对这个存款人进行赔付，自己则逃之夭夭。因此，越来越多的国家存款保险机构选择了成本最小化或者风险最小化的多功能型，或者从单一付款箱型逐渐转向多功能型。存款保险机构不仅仅具有保险资金的筹集、运用、管理和赔付功能，还拥有对问题金融机构实施救助、重组乃至清算等职能，拥有对问题金融机构责任人追究责任的权力，有的国家还拥有补充监管的功能。此外，加强存款保险机构的独立性也是防范道德风险和政治俘获的一个重要的手段。

　　以上就是我关于存款保险制度的一些个人的看法，谈的不对的地方请大家批评指正，谢谢大家。