个税20年之变革

　　注：本文原载于2006年12月15日《新民周刊》

　　作为舶来品，中国的个税从无到有，从小到大，经历了一段漫长而坎坷的道路。

　　今年70岁的北京大学税法研究中心主任刘隆亨教授是中国法学会财税研究会会长。

他亲身参与并见证了中国的个税改革。在北京生活了半个世纪的刘隆亨至今仍未脱去浓重的湖南腔。由他参与制定的中国第一部个人所得税法，以及此后25年间的税法改革，深刻影响了几乎每一个中国人。

　　全国仅十几人符合起征点

　　新中国成立后，1950年，政务院公布了《全国税政实施要则》，其中列有薪金报酬所得税和存款利息所得税，并对个体工商业户的生产经营所得征收所得税，但此税没有开征。

　　在国民经济恢复时期，为了照顾广大职工工资收入较低的情况，加上历史上重工商税和土地税思想，所得税并未受到重视。1952年全国财经会议和第四届全国税务会议均提出过开征个人所得税的建议，拟于1956年开征，后来中共中央决定此税推迟到第二个五年计划时期再考虑开征。此后，长期的低工资制度，加上“文化大革命”中取消了稿酬，使薪金报酬所得税失去了课税基础。存款利息所得税也因情况的变化而于1959年停征。

　　时光荏苒。1979年夏，大连渤海饭店聚集了80多名来自全国各地的财税专家和干部，当时没有多少人知道，一场针对个税法制定的讨论在此悄然开始了。

　　任教北大的刘隆亨就是其中的一名财税专家。这些专家和干部的任务是参加由财政部请来的美国专家的授课，还要在培训中进行讨论，并制定出中国第一部《个人所得税法》草案。那年的6月到9月，大连依旧美景如画，然而这80多位精英却根本无心顾及。

　　“当时我国刚刚对外开放，国外企业和个人到中国投资，除外籍老板之外，还带来了外籍雇员——工程师、设计师、会计师、律师等。在这种情况下，按照国际惯例，要征收企业所得税和个人所得税。在引进外资同时，我们还引进了国外的专家，到各个研究所、专业机构讲课、搞研究。对这两类人征不征税是国家的主权问题，也是国际通行准则。我国国民到国外投资、工作，要在所工作的国家纳税，我们不同样收税就不对等。因此，个税必须开征。”刘隆亨对27年前的那段经历至今记忆犹新，“但是没有经验这税怎么收？80多人的研讨班由原财政部国家税务总局局长等负责，囊括了各省税务局局长、知名大学教授、中国社会科学院专家以及中央有关部门的精英。我们认认真真地当起了学员。”

　　刘隆亨教授如今还能清晰地回忆当时几位美国老师。皮肤白里透红，穿着米黄格子衬衣、米色裤子的美国哈佛大学法学院院长、哈佛大学远东法律事务所所长、国际知名财税法学者柯恩，给刘隆亨留下了最为深刻的记忆。这个说一口流利中文的美国人对中国《个人所得税法》的出台起到了重要作用。在他的推介下，联合国研究税收问题、起草税收条约的专家组组长、美国哈佛大学的沙里教授，哥伦比亚大学的戴耳教授等来到了这批特殊的中国学员面前。

　　“授课从最基础课程开始，讲授以美国税法为中心内容的税法理论与实务，以及西方财经制度。”刘隆亨回忆道，“但我们不只是来学习的，时间很紧，国家要求很快起草出个税法草案。”

　　于是，学员们对由国家税务总局起草，国外专家当参谋的个税法框架开始进行激烈而紧张的讨论。在讨论的时候，3个问题成为大家争论的焦点。在个税征税项目上，当时的方案提出了工资薪金，劳务报酬，特许权使用，利息、股息、红利，财产租赁，财政部规定的其他应纳税的收入等6项。其中，大家对专利、发明等特许权使用要不要征税有很大分歧。一种意见认为，我国的专利、发明并不多，征税对鼓励创造发明不利；另一种意见则认为，我国当时的专利虽然不多，但是我们从国外引进的专利是纳过税的，我们不纳税，人家纳税，这不符合对等原则。最后根据对等原则，统一了认识。

　　对于财产租赁应不应该纳税的问题也产生了分歧，当时财产租赁并不多，国民的个人财产很少，城市中许多居民的住房并没有所有权，不能出租，只有少部分遗留下来的私人财产存在租赁的现象。争论下来，从发展方向上考虑大家一致认为，应该将财产租赁征税列入。

　　最后就是对于起征点的争论。有人认为500元以上征税，有人认为800元以上征税。主张500元起征点的理由是，国内个人收入达到500元的还是有的，如几大元帅、特级演员、特级教授等等。但最后还是确定起征点为800元，主要考虑对外籍人员的税收。当时外籍专家、雇员的工资收入很高，基本在两三千，有的达到五千，极个别的老板甚至达到1万元。800元的起征点对外国人并不重，考虑到了当时的物价水准，标准的一家三口的生活必需品等生活支出，以及外籍人员的承受力。

　　这次讨论结束后，1980年9月10日，五届全国人大三次会议通过并公布了《中华人民共和国个人所得税法》，自公布日起实施。税率采用超倍累进税率和比例税率，从5％到45％，共分7个等级。

　　“这虽然是中国第一部个税法，但起草的基点是针对外籍人员，当时中国本国国民的月收入能够达到800元起征点的极少，全国大概也就十几个，其中有从国外回来的人员，在国外兼有职务的人员和有特殊才能的名演员、名作家等。我当时的收入只有56元，我们参与制定这部税法的80多个人里没有一个能够达到这个起征点。”刘隆亨说。

　　美国专家参与制定了个税法，因此美国《个人所得税法》就成了我国这部个税法的主要参考对象，比如累进制税率的设定、免税额的设定，都有美国税法的影子。

　　个税20年之变革

　　中国的第一部个税法在不涉及大部分中国人个人利益的情况下，平静地走过了6年。

　　就在这平静的6年中，刘隆亨缴纳了自己人生中第一笔个税，在那个低收入的年代，这是许多人可以自豪的事情。

　　“我也不简单了，终于可以纳税了！作为研究税法的专家，能够纳税我非常高兴。”刘隆亨笑着告诉记者，“第一次缴税是稿费收入，1981年，我的著作《经济法简论》得到1500多元的稿费，按照20％的税率缴纳了100多元的个人所得税。”

　　但是，能够获取到这个自豪资格的人毕竟还是很少。一直到1986年，出现了一些新问题。随着改革开发带来的经济发展，国内一部分人虽然没有达到800元的起征点，但收入有了很大提高，月收入400元以上、800元以下的不在少数。需要通过税收调节来缓解社会收入分配不均的状况，同时，又不能影响我们对外资和外国专家的引进。在这个情况下，国务院于1986年9月25日发布了《中华人民共和国个人收入调节暂行条例》，并从1987年1月1日起施行。税率根据收入来源分别按照超倍累进税率和比例税率征收。将个人收入按全国不同类别的工资地区划分为4个档次，每个档次确定一个计税基数，分别为100元，105元，110元，115元。未超计税基数3倍部分不征税，超过计税基数3倍的部分起按不同倍数采用累进税率计征。

　　“这是一个内外有别的税法。”刘隆亨说，“这个税法起到一定的作用，也带来不好的后果。例如造成税收的双轨制，还有内外有别，形成对国民的歧视和对外籍人士的超国民待遇，致使税收不公平。”

　　1992年，中国的税种较多，发展到了34种税，许多政协委员和人大代表提出当时税收状况比较混乱，犬牙交错，一些税种应该合并，双轨变单轨。同时，社会主义市场经济已经逐步建立，贯彻市场公平原则的呼声渐高。

　　“个人所得税法的第一次修订在这一背景下产生了，当时我也参与了。”刘隆亨介绍说，“当时修订的主要目的就是三税合一，将个人所得税、个人收入调节税、个体工商业户所得税合并为个人所得税。”1994年1月1日，修改后的《个人所得税法》施行。

　　1999年，中国的个人所得税法迎来了第二次修订。

　　“1997年，居民储蓄余额达到5万亿，被称作笼中猛虎。给银行带来很大的压力。国家当时实行积极财政政策，鼓励投资，扩大内需。”刘隆亨回忆起当时的修订背景。

　　1999年8月30日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议定对《中华人民共和国个人所得税法》进行修改，对储蓄存款征收利息税。

　　时间仅仅过了3年，2002年，调高起征点的第三次修订呼声开始达到高潮。

　　“当时国内许多地方的个税已经分化，上海、北京、深圳等地做法不同，最高的起征点达到1400元。这引起全国人大的重视，国内所得税法的权威性弱化，有崩溃的危险。”刘隆亨说，“但由于怕影响财政财政收入，当时对起征点的确定还拿不准。直到2003年财政收入超过了2万亿，有了财政的保证。第三次修订纳入议事日程，经过长时间论证，最后确定起征点为1600元。我认为这个数字比较合理，既保证了中低收入者的收入，又增加了对高收入者的监管和征收。从实施来看，一些地方税收不但没有减少，反而增多，例如北京今年的税收增幅在16％以上。除了居民收入的不断提高，另外对高收入者的征收加强了针对性，许多该收的个税收上来了。”