农村改革：六方面推动农业发展

　　9月8日至10日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛在河南考察工作。这是胡锦涛在焦作市武陟县万亩玉米丰产示范田察看玉米长势，向当地农民了解国家各项惠农政策的落实情况。新华社发

　　编者按：

　　30年前，中国波澜壮阔的改革画卷从农村开始。30年后，农村的改革发展再一次站在了新的历史起点上。即将于10月份召开的党的十七届三中全会将重点研究农村改革发展问题。胡锦涛总书记前不久在河南考察时强调，要始终坚持农业基础地位，始终坚持保障农民权益，始终坚持农村改革的社会主义市场经济取向，始终坚持统筹城乡经济社会发展，始终坚持党对农村工作的领导。经过30年的实践，我国农村改革与发展在向纵深推进时还有哪些机制性或体制性问题亟待破解？为此，我们特邀了有关部门的权威专家与来自8个分社的半月谈记者围绕土地流转、农村金融、合作组织、粮食安全、城乡统筹、乡村治理等六个方面内容进行了深入研讨。研讨会气氛热烈，视角独特，思想深刻，不少观点给人启迪。

　　土地流转：怎样确保农民的根本利益

　　宋洪远（农业部农村经济研究中心主任）：土地问题的根本点是如何稳定和完善农村土地承包关系。党的十五届三中全会提出，要赋予农民长期而有保障的土地经营权，就是要解决长期化的问题。现在我们要探索如何从长期化到永久化，研究实行永包制的可行性和可操作性。另外，要强化对土地承包经营权的物权保护，使农民享有土地的占有、使用、收益、处分四种权益，允许将土地承包经营权进行抵押。要转变农业发展方式，就必须走现代农业之路，而现代农业的一个重要特征是规模化经营，要实现规模化经营，就必须解决土地权属和流转问题。

　　刘健（半月谈记者）：在完善农村土地承包关系过程中，应重视土地流转问题。当前关于土地流转一个重要的问题在于，一般来说土地流转的范围主要集中在本村，本乡镇，因此土地流转的范围很小，往往农民土地流转获取的收益较少，因此需要建立一个比较完善的土地流转市场，就像一个现代化的要素流转市场一样，能够通过竞价，使农民获得较多的流转收益。

　　董振国（半月谈记者）：现在土地流转过程中存在很多制约因素，比如合同不规范、价格形成不合理等，需要政府提供相关服务。山东省滕州市西岗镇建立了一个纯耕地的土地交易中心，有交易大厅、电子屏幕、服务人员，各村有哪些地需要流转，土质怎么样，价格多少等信息全都汇集在交易大厅。虽然土地供给只在本地，但需求已经超越本地了。从这里也许可以看出国家应该从什么地方着力推动土地流转。

　　葛如江（半月谈记者）：现在，在安徽要找出一个种粮大户非常困难，有些农民的土地宁愿荒在那里也不愿意流转。为什么？因为土地权属不清，流转起来有很多麻烦。目前，中国农业已开始进入资本时代，资本要进入农业，首先要求土地权属清晰，现在的情况就遏制了资本进入农业。

　　李亚彪（半月谈记者）：土地流转在浙江表现出自发性、随意性、短期性，对于土地的长期流转农民还是不放心，现有的流转大都在5年以内。以2006年为例，据农业部门统计，自发流转的比例占当年全省土地流转面积的6成以上；流转方式比较随意，当年全省签订流转合同的流转关系仅占一半；从流转期限上看，全省流转期限5年以下的约占70%。这些都是土地流转改革无法忽视的新问题。郭远明（半月谈记者）：土地流转一定要连成片，而且要具有一定的稳定性，否则就很难形成种粮大户。

　　郭嘉轩（半月谈记者）：湖北的土地流转率按照统计是10%，这个统计只包括了有合同、有备案的。实际上，其他大量口头协议的流转或者代耕代种的没有统计，如果加上这部分，土地流转率可能接近30%~40%。另外，土地流转到什么规模是适度的，这是一个需要研究的问题。我们做过一个定量的调查，在湖北，一户农家种地20亩左右，其收益就会略微比外出打工高一点。

　　董振国：农村大批青壮年进城务工后，在家种地的大多是老弱妇孺，这是我们必须面对的农村生产现实。在这样一种现实下，要提高土地的劳动生产率，要出效益，就得搞规模经营。规模经营可以降低成本，提高效益，这是不争的事实。打比方，你去买2亩地使的化肥，和买100亩地使的化肥，后者的价格肯定要便宜很多。

　　农村金融：怎样满足“三农”需求

　　徐小青（国务院发展研究中心农村部副部长）：1996年开始的这一轮农村金融改革，到目前为止尚未取得突破性进展。到去年，农村贷款大约只占全社会贷款余额的10%，而真正用到农业上又只有其中的一半。农村金融牵涉“三农”的方方面面，其发展的滞后性表现得越来越突出。目前，大家关注外资进入粮食加工企业，背后的真正问题是我们的民族加工业缺少金融支持，发展不起来呀。宋洪远：这一轮农村金融改革，主要是建立起三元金融体系：商业性金融、政策性金融和合作性金融，概括起来是完善农村金融组织体系。下一步的农村金融改革，其重点在完善农村金融服务体系，要创新服务以满足“三农”需求。

　　徐祥临（中央党校“三农”问题研究中心副主任）：发展现代农业与农村经济，必须以金融为核心。农村基层干部和农民反映，建设新农村，最大、最直接的制约因素就是资金缺乏。农村货币资金供应严重短缺，根本原因在于金融机构商业化改革后，纷纷退出了农村。要解决农村金融难题，根本的出路在于政策性金融与合作金融要实现有机结合。郭远明：现在农村金融的提供者主要是农信社，但农村金融经营成本高、风险大，造成贷款不良率高。今年年初，江西遭受雨雪冰冻灾害，农户损失严重，很多小额贷款收不回来，只好先挂起来。所以，要想农信社向农业贷款，必须有政策引导。现在，东部一些地方对向农村贷款的有补贴和奖励，但在中西部财政还不具备这个能力。李亚彪：农信社在过去的股份制改革中，由于退出机制不够，股东根本不用担心资本金的损失，他只关心自己的股息回报有多少，更不会关心贷款的投向、支农职责的履行。

　　郭远明：信用社“离农”的现象的确存在，现在不少信用社把大量资金投资债券，而不是投向农业。

　　李钧德（半月谈记者）：信用社改成两级法人之后出现一个问题，就是贷款的权限上收，以前乡镇一级有放贷的权力，现在没有了，农民贷款就更困难了，要防止信用社变成又一个农村资金的抽水机。

　　李亚彪：农村金融改革不能一刀切，要有针对性满足千差万别的东中西部农村金融需求。大体上看，东部地区非农需求大一些，而中西部地区的农业需求和生活需求多一些。

　　刘健：农村金融改革要尊重农民的首创精神，其实现在农村的很多融资办法，都可以吸纳并进行规范。前不久，我去山东沂水调研，那里的资金合作社就搞得相当不错。比如养鸡，养殖户们凑一笔钱，养小鸡的人，喂饲料少，钱就给养大鸡的人用；到小鸡长大了需要钱的时候，大鸡已经卖了又换成小鸡。这样，钱就在养鸡户之间互通有无，融资问题就巧妙解决了。李钧德：农村金融很关键的问题是解决抵押担保问题，全国各地对此都有很多探索。比如河南武陟几个养殖大户和农信社联合起来搞了一个担保协会，大户存款都在信用社，他们所在村就是信用社的信用村。如果村里的农民要贷款，就去找养殖大户，大户以担保协会的名义为农户担保融资。郭嘉轩：农村金融除了融资难之外，农业保险也十分薄弱。很多地方一些农业新技术推广缓慢，这与农业保险缺失密切相关。据我了解，现在养鱼的密集养殖技术已经成熟，同样的水面可以养原来四倍的鱼，农民也掌握了这个技术，但是因为承受不了风险，很少有人敢去尝试。

　　合作组织：农民合作怎样能上新台阶

　　郭嘉轩：现在，湖北有些地方成立了稻谷合作社，在推广优质稻、提供农技服务、粮食代收等方面，为种粮户提供一条龙的服务，基本上替代了过去七站八所的作用。合作社再与公司合作，公司引导农业的产业化生产。这样一来，合作社在农业发展中应该说发挥了巨大作用。葛如江：安徽定远有几个养猪协会，负责从仔猪、饲料到养殖技术的统一服务，这里10年没有发生过疫情。现在的问题是，安徽各种各样的专业化合作组织加起来有4564个，但是规模都比较小，有的甚至只有几户。为什么组织化发展速度这么慢？我感觉一些地方政府对合作组织重视还是不够。董振国：不全是这样，在山东，很多地方政府还是非常重视合作社的发展。现在山东农业合作社真正运作得好的，主要还是靠公司的力量，是公司带着合作社发展。

　　葛如江：在国外，合作社发展得好的标志是，有自己的合作金融以及自己的龙头企业，这是合作社发展的方向。我曾经寻找过合作社办公司的典型，后来找到一个养鸭合作社、一个种姜合作社，它们都办起了自己的加工厂，它的形态虽然还是初级的，但这是个方向。齐海山（半月谈记者）：合作社办小加工厂、饲料厂的吉林也有，这确实是一个方向。其中存在一个制约因素，就是现在留在农村的人综合素质比较低，管理跟不上。

　　刘健：合作社是农业产业化发展进程中的一个产物，不能一下要求太高。现在很多合作社都是公司组织起来的，实力比较弱，不具备与公司谈判的能力，合作社的发展壮大需要一段时间。我曾经遇到一个合作社，它与公司合作的方式比较特别，就是合作社入股公司。这样，二者的利益联接就更为紧密、牢固。徐祥临：相对于人民公社，家庭联产承包制责任制是一种体制创新，现在要培育和鼓励的农业合作社，是在一种更高的形态上把农民组织起来。韩国、日本及台湾地区的经验表明，小农经济可以搞合作社，但方向是综合性合作社而不是专业合作社。现在，一些地方合作社发展好的，实际上就是综合性合作社的雏形，囊括了销售、技术、信息、金融等服务。

　　资料图片：2008年9月24日，宜良县江头村菜农官贵和妻子廖翠华在自家菜园里为洋丝瓜疏叶，以调节通光量。新华社记者陈海宁摄

　　粮食安全：种粮积极性怎样形成合力

　　李钧德：粮食安全一直是中央十分关心的问题，这几年粮食出现了连续丰收，这是好事。但是，说粮食安全，光谈增产或减产还远远不够，还应该看以下几个方面：一是农业基础设施投资到底是增加了还是减少了，这两年表面上国家的投资增长很多，但农民自身的投资、投劳在减少，一增一减背后的问题令人深思；二是种粮农民的收入是高了还是低了，虽然这两年农民增收很快，但城乡收入差距在进一步拉大；三是粮食主产区政府的日子是好过还是难过。从河南这个粮食主产区来看，上述几个方面并没有明显的改善，甚至出现倒退，说明粮食安全还是存在不小的隐患。刘健：粮食生产有一个怪圈：GDP上来了，粮食就下来了；粮食上来了，GDP就下来了。要打破这个怪圈，就要发挥中央、地方、农民三方的种粮积极性。要防止出现只有中央有积极性，而地方和农民积极性不高的现象或局面。

　　郭嘉轩：中央、地方、农民追求的目标不一致，中央要粮食安全，地方要财政收入，农民要收入增加。要保障粮食安全，三个目标应该统一起来，才能调动三个积极性。

　　郭远明：调动地方政府和农民的种粮积极性是一个大问题，现在有一种现象值得关注，即农业工作口号化，农业统计口头化，农民种粮口粮化。

　　苏明（财政部财政科学研究所副所长）：尽管近几年中央支农的力度不断加大，但还是存在支农总量不足、比例不高的问题，除此之外，财政支农还存在事业费支出严重挤占生产性支出、支农资金结构不合理、支农资金宏观效率不高等问题。这一系列问题需要引起重视，在探索中逐步解决。董振国：粮食安全不仅要重视生产环节，还要重视深加工和流通环节。虽然我们国家粮食产量很大，但是在市场上流通的实际上相对较少，所以粮食投放量左右着粮价走向。这要求粮食市场调控更具合理性、预期性。另外，现在外资正在一步步进入粮食加工、流通环节，鉴于大豆的教训，粮食安全问题确实应当引起重视。葛如江：在粮食市场上，保护价应该起到一个引导市场价格的作用，或者给农民提供一个价格信息。像今年的粮食价格，一开始是8毛钱，老百姓卖了很多，现在涨到1块钱了。粮食保护价是在以前卖粮难时出现的，那时是为了托市，而现在应该逐渐向引导价格、发现价格转变。李亚彪：粮食物流是一个很重要的问题。中国粮食的供需格局决定了需要大范围调动粮食。但是我们的粮食物流存在问题，一是物流的成本太高，从东北把粮食拉到广东，成本不知道涨了多少；二是物流渠道不畅，海运依然有潜力可挖，真正实现水陆联运，才能提高物流速度。郭嘉轩：今年粮食涨价，应该说是它本身价值的回归。现在，粮价进入上涨渠道，已经不可逆转了，因为粮食生产的成本已经上升并且固化。我们必须适应高粮价时代。另外，应该看到高粮价对农村是一个机遇，农产品价格一高，可以带动农村的消费；粮价上涨之后，循环农业可以真正转起来，因为随着粮价上涨，其废弃物的价值也体现出来了。

　　城乡统筹：怎样破解“二元结构”

　　刘健：现在，重庆正在探索建立农民进城的合理机制，试验“宅基地换住房，承包地换社保”。也就是说，农民放弃农村宅基地，宅基地被置换为城市发展用地，农民在城里获得一套住房；农民放弃农村土地承包经营权，享受城市的社保。在农民进城的过程中，如果土地不动的话，就会造成两个问题，一是农民进城没有原始积累，二是剩下来的农民获得不了更多的土地资源。重庆的试验初步解决了这个问题。李亚彪：农民进城不光是一个地的问题，其他资产也应考虑。浙江不少农村搞了社区股份合作制改革，就是把村集体资产入股，包括土地、房屋、甚至农机具，把它们折成资产、换成股份。这样农民就可以带着股份进城，而不是“光着身子进城”。

　　李钧德：农民向城市转移面临一个问题，就是城市的财政要负担得起。郑州这几年搞城乡统筹，把户口放开了，允许农民进城。但考虑到财政承受能力，郑州市规定，住廉租房，必须转为城市户口3年以上，买经济适用房，必须转为城市户口5年以上。这也是没有办法的办法，因为财政负担不起这么多。这需要国家从整个财政体制上进行改革。李亚彪：农民进城后，从生活到就业都发生了巨大转变，需要有一个适应过程。针对新市民的种种不适应，浙江宁波市对进城农民有针对性地展开了心理救助行动，帮助进城农民在心理上转换角色，体现了细微的人性关怀。

　　郭嘉轩：在城乡统筹的过程中，还应重视农村的社会事业。现在农民的养老没有得到有效解决，很多农村老人生病之后不去就医，农村老人自杀率也很高。

　　郭远明：除了老人还有小孩，现在出现了另一种民工潮——假期农村孩子进城找父母。今年夏天，南昌火车站广场上最多的时候有3万多农民工子弟，都是进城与父母团聚的。如何统筹解决农民工孩子的教育问题需要综合考虑。

　　苏明：在发展农村社会事业的过程中，需要解决一个突出问题，这就是不少地方因财政困难而难以提供基本的公共服务。因此，一方面我们要进一步明确划分各级政府的支出责任，为基层政府减负，另一方面可以考虑建立县级财力最低保障制度，以全国统一标准对困难地区进行财力支持。

　　乡村治理：怎样在农村大地书写“和”字

　　李亚彪：乡村治理有不少难题需要解决，归结起来要处理好三个关系：村支部与村委会、村委会与上级政府、村委会与村集体经济组织。现在，这三组关系还不太顺，存在互相掣肘的现象。另外，现在很多村集体维持运转都出现了困难，而支出却在刚性增加。这是乡村治理的一大隐忧。郭远明：部分乡镇在转变职能上存在问题，一些基层干部还是在忙着收税，以前是收农业税，农业税免了后就到集市上拿着税票向做买卖的农民收所得税。有些乡镇干部跟我讲，他们办公经费不足，只有想办法收税。先养住了人，才谈得上搞乡村治理。齐海山：现在村里的社会管理职能越来越弱化，“一事一议”基本上开展不起来，像乡村环境治理等问题根本没人管。另外，现在很多村委会组成人员素质很差，出现了强人治村、村霸管理的现象。

　　郭远明：村委会选举在不少地方都存在问题。村里面是个熟人社区，选举往往就不是一种真正意义上的选举，宗族、亲戚、朋友等因素会直接影响选举结果。有时候，选举就变成了一拨人抱团对付另一拨人。

　　葛如江：我认为，乡镇干部可以尝试直接选举，这样的话，对基层民主政治建设的推动就会非常大。

　　宋洪远：农村的社会管理服务水平亟待提高，现在基本上是“小马拉大车”，在环境、文化、体育、治安等方面往往力不从心。另外，应健全农村应急管理机制，今年南方低温雨雪冰冻灾害以及汶川大地震，都凸显了在农村建立应急管理机制的重要性和必要性。

　　金秋时节，中原大地上硕果累累、丰收在望。

　　党的十七届三中全会召开前夕，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛于9月8日至10日来到河南省考察工作。在河南省委书记徐光春和代省长郭庚茂等陪同下，总书记先后到焦作、郑州等地，深入田间地头、农科院所、龙头企业和农户家中，询民情、听民意，同基层干部群众共商推进新形势下农村改革发展大计。 (来源：半月谈)