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统一所有权主体 成都农村产权制度改革全面铺开

  统一所有权主体:成都农村产权制度改革将全面铺开

  十七届三中全会召开在即,农村改革将成为这次全会的重要议题之一。农村改革的中心环节——包括农地改革在内的农村产权改革,更是备受关注。实际上,此前,一些地方,尤其是国家城乡统筹综合配套改革的两个试验区——成都和重庆,已经先行一步,在农村产权改革上进行了一些值得思考的探索。

  国庆前,成都市农委召开一个全市农用地产改培训会。市农委相关处站负责人、各区(市)县农业部门分管领导、农经科(站)长(土地流转中心主任)及重灾乡镇、试点乡镇负责农用地产改工作的约300人参加了培训会。

  培训内容之一,就是接下来如何更大范围地在成都推行农村产权制度改革。这事关成都城乡统筹综合配套改革的成败。

  本报记者从成都市农村产权制度改革试点工作办公室了解到,成都此前在都江堰率先试点了农村产权改革。接下来,参照都江堰的经验,成都市还将双流、温江、大邑3个区(市)县和重点镇作为试点,并最终在全市推广。

  据记者了解,成都这项改革共分3个阶段进行:2月-8月,首先启动都江堰试点,再扩展到都江堰全域。在都江堰的基础上,再启动双流、温江、大邑和优先发展重点镇;9月到2009年3月,温江、双流、大邑在全域范围开展改革工作。都江堰开展农村产权流转平台搭建工作,工作重点是制定并完善流转规划,其余区(市)县选择试点乡镇开展工作;明年3月后,农村产权制度改革在全市推开。

  都江堰试点

  都江堰市委书记刘俊林在一个讲话报告中直言不讳地指出,农村产改“相当于揭开一个蜜蜂窝,当我们建立起完善的产权制度后,就如同把蜜蜂都驯服了,我们才能享受蜜蜂窝中的蜂蜜。”

  为了能享受到“蜂蜜”,都江堰确定了柳街镇、石羊镇、大观镇等6个镇为首批试点镇,它们既有平坝区、沿山区,也有山区。柳街镇作为试点镇中的“点中点”,先行先试。

  “柳街镇鹤鸣村,是一个纯农业村。没有土地整理、拆院并院等项目。”都江堰市委一位官员告诉记者,其产改路径选择的是“调查摸底——确权公示——登记颁证”的模式。而大观镇欣禾村,部分区域处在城市规划区范围内,又符合土地整理专项规划,该村将产改工作与土地综合整理项目相结合,“对不愿意参与拆院并院项目的农户与愿意参与土地综合整理项目的,分别对待处理”。

  对此,成都市农村产改办认为都江堰的改革形成了具有普遍适用性的“三七”工作法——“三”即三个方面,确权登记、建立耕地保护制度、搭建流转平台;“七”即七项任务,土地所有权确权登记、集体建设用地使用权确权登记、土地承包经营权确权登记、林权确权登记、农村房屋确权登记、建立耕保制度和搭建流转平台。

  产权制度改革的基础是确权,权属争议是否得到迅速有效解决将直接影响改革进程。

  都江堰明确,以农户承包台账面积对承包经营权进行确权,不再重新丈量。同时,确定农业合作社、农业合作联社和乡镇集体资产管理委员会分别作为组、村、乡镇一级的集体土地所有权主体,“从而不仅统一规范了所有权主体,而且建立健全了农村集体经济组织”。

  成都市农村产改办认为,都江堰更大的突破在于,创新制定了集体经济组织成员确认办法。

  都江堰出台文件规定,农村集体经济组织成员包括普通成员和特殊成员——“普通成员”拥有土地共有权、保留型土地使用权、土地承包经营权、集体资产管理与处理的参与权等项完整权利,承担完全义务的农村居民;“特殊成员”拥有土地共有权、保留型土地使用权、土地承包经营权、集体收益分配权等一项及一项以上权利,并承担相应义务的公民。

  文件不但对这两种成员权的确定、丧失、权利和义务进行了明确规定,而且对“特殊成员”方式的取得进行了“重要突破”。都江堰市委官员向记者透露,一是通过向农村集体经济组织捐交公积公益金的形式加入;一是与该农村集体经济组织或该集体经济组织同意与其成员形成产权转让关系的形式加入。

  “这两点是基于以后涉及流转问题时规避法律问题限制而制定,极具创新意义。”10月6日,一名全程参与成都市农村产改工作的不愿透露姓名的学者向记者表示,这对壮大集体经济组织实力、完善治理机构和确定流转收益分配制度等方面也具有“现实意义”。

  关于集体土地上房屋权利人和共有人的登记问题,因国家法律没有明确的规定,都江堰在阶段性改革中,提出了按照房屋所有权人应与集体建设用地使用权人保持一致的原则,农村房屋的初始登记应由户主代表户口簿中加载的享有集体建设用地使用权(宅基地使用权)的全体家庭成员(继承取得的除外)按照“自愿申请登记”的原则共同申请。

  这样的制度创新设计,不但有效地提高了登记效率,全程参与改革试点的学者而且还认为有效避免了一些人“钻政策空子以登记错误为由向登记机关索赔的隐患”。

  公共住房制度:农房抵押稳定器

  “自上而下的改革要得到自下而上的呼应,需要一个时间。现在可算万事俱备,成都正在等待这个时间临界点的到来。”前述全程参与农村产改工作的学者告诉记者,农村产改涉及体制深处,不仅仅事关发展,“虽然成都改革目前面临着来自各方面的困难和压力,但我想推倒重来的可能性也不大,因为它符合大方向”。

  为保证改革在可控范围内进行,都江堰早先还专门下文要求密切注意:一是农村房屋补偿政策差异问题;二是违规建设和乱占耕地的问题;三是农村房屋可能被少数城市居民和企业借机收购的问题;四是城市房地产市场可能受到影响的问题。

  值得一提的是,都江堰改革试点中,光入户调查和确权颁证阶段,就梳理了近50个问题。

  更大的挑战,显然还不止这些。

  建立统一规范的流转市场,分别设立农村集体建设用地流转服务中心、农村土地承包经营权流转服务中心、农村林地承包经营权流转服务中心、农村房屋交易服务中心和融资担保中心,作为农村产权流转交易平台——都江堰市委官员向记者坦承,这项工作的困难和挑战“远比想象中大得多”,“在遵循现行法律基本原则的前提下,并参考全国其他地区的改革探索和实践经验,搭建软平台即开展农村产权流转制度的设计基本上完成了”。

  该官员还向记者透露,考虑到农村房屋实现抵押时要保障农民有房住的问题,都江堰市考虑设计“公共住房制度”。同时,争取设立统筹城乡发展产业投资基金,探索建立农业保障体系和农业灾害转移分摊制度。

  其实,成都改革的争议就一直伴随在这些路径的选择和问题的解决中。

  “地震两个月后,成都再次发出‘上路’信号:推动改革试点‘扩面提速’。”全程参与改革试点的学者向记者坦承,但是改革中来自各方面的阻力“非常大”。

  “成都郊县包括那些有产业项目支撑的村镇,地方政府就不太愿意搞确权。不搞确权,如何维权?又谈何产权制度改革?每次开会研讨产改,部门与部门之间唇枪舌剑,叫争吵都不为过”。

  该学者还透露,成都甚至有某官方研究机构专门出报告,表面上肯定农村产改的核心就是确权,实际上却希望借农村产改“变相”回到以往的土地制度。“这实际也反映了地方高层对改革有不同的声音和意见。不可否认,这给改革带来了很大压力”。

  在一次讲话中,成都市长助理周鸿德就举了个值得玩味的例子。“比如曾困扰我们的如何解决确权中的财产或使用权公平分配问题,我们反复研究,认为很复杂,大家各执一词,莫衷一是,谁也说服不了谁,花了大量的时间也没有定论。当我们开座谈会时把问题和政策交给群众,群众一参与,问题反而迎刃而解。类似的例子还很多。”

  “尊重群众的首创精神是改革试点成功的必要条件。”对于改革中的争议,前述全程参与改革试点的学者相信三中全会中央给出明确的声音,“时间已不长”。(21世纪经济报道)

(责任编辑:佟菲)

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