三中全会农村改革蓝图猜想

　　三中全会农村改革蓝图猜想

　　10月9日，中共17届三中全会在北京开幕，为期四天的会议将集中审议《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。

　　权威人士透露，《决定》由中央政策研究室、中央财经领导小组办公室在去年12月至今年3月专题调研的基础上起草成形，先后提交中央政治局和政治局常委讨论通过，在提交全会讨论前曾广泛征求过省部级干部的意见。

　　与会代表将逐字逐句对《决定》文本进行审议修订，按惯例将于会议结束前所发的公报中展示其要点。而最终定稿的《决定》全文，据知情人士称，可能在10月底公布，最迟不会超过今年年底。

　　“全会将主要讨论土地、农村金融和农民工权益三大问题，这是农村经济的三大要素。”该人士称，三农问题是中共历届三中全会的传统，而这次全会将重点落实科学发展观和城乡统筹等执政理念，这是很大的历史进步，可望从根本上解决长期困扰中国经济社会发展的三农问题。

　　另有消息人士告诉记者，此次三中全会后或会召开中央经济工作会议，以讨论应对面临的金融危机。

　　土地问题有所松动

　　有消息人士向记者透露，农村集体建设用地使用权流转、农村土地承包权流转、土地承包权期限问题等内容会纳入这次农地制度改革方案之中。

　　记者还获悉，国土资源部在十七届三中全会召开之前已经在进行农地政策的梳理工作，并根据国务院的要求制定了相应的农地制度改革系列政策，待到十七届三中全会对农地政策改革定调后，有望集体推出。

　　“在土地问题上，预计将有两种意见。”上述权威人士称，围绕土地流转、农民承包经营权、农转非指标等议题，地方可能会要求中央进一步放权，而中央的着眼点则是如何维护农民利益和确保18亿亩耕地红线。

　　双方的焦点将集中在农民土地承包经营权和农村宅基地的流转上。

　　在强烈的城市化冲动驱使下，地方成为推动这一轮土地变革的主要力量，而中央与土地有关的管理部门和决策层，在18亿亩耕地红线的高压下，可能态度谨慎。

　　“土地问题会有所松动，但突破不大，这取决于各方的力度。”学界预期可能的结果是，会有让权措施，但不可能完全满足地方要求，至于最终结果则有待会议公报来观察。

　　此前，中央高层曾先后前往河南、安徽、天津等地考察调研，从释放出的信息来看，外界普遍预期，中国农村有望迎来新的发展机遇。

　　“在农村土地问题上，我感觉不宜过分乐观。”农业部原政策法规司司长郭书田说，总书记关于土地问题的表述，明确了农村土地变革的大前提仍然是统分结合的双层经营体制，在此基础上，根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。

　　郭说，总书记讲话的主要精神此前已有多次表达，而且都在现有法规政策的许可范围之内，但总书记选择这个时候在小岗村讲话，分量加重了，其现实针对性就是农村的小农经济和分散经营等问题。

　　“我感觉农村土地制度已经到了变革的前夕。”北京市前农委主任刘福海说。

　　此前，受农业部有关部门的委托，刘牵头完成了《关于土地永包制可行性研究》，主张将土地承包期限从30年改为永久承包。他将课题研究的主要结论提交给农业部主要负责人，并得到了有关方面的认可。

　　“部领导让我继续研究，对建议稿进行适当修改。”刘说，他们将以农业部的名义上报国务院。而在农业部预定11月初召开的纪念农村改革30周年理论研讨会上，刘将应邀作主题报告。他说，由此可见农业部在土地问题上的倾向性是比较清晰的。

　　农民的土地承包经营权由六项具体权利组成，包括土地经营权、收益权、转让权、入股权、出租权和继承权。“这些权利农民现在都已经有了。”刘预计，抵押权也有望在这次全会后得到落实。

　　“土地流转并不是新鲜事物，是现有法律和政策允许并鼓励提倡的，问题是一直流转不起来。”刘福海认为，其原因除劳动力转移等制度性因素外，主要是农民没有完整永久而有保障的承包经营权。

　　“土地使用权的不完整，从现在看主要不是权利结构问题，而是承包的时间问题。”刘福海说，永续利用是土地这项生产资料所独有的特性，与30年的承包期不匹配，只有永包才能反映土地永续利用的价值。

　　刘注意到总书记在小岗村的讲话，“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，而此前的官方表述是“长期不变”，

　　“从长期到长久，一字之变，透露出中国土地政策的演进趋势。”刘乐观地预期，这离永久承包已经只隔一层窗户纸了。

　　而在社会广泛关注的宅基地流转问题上，郭书田预期可能会有所松动，原因是现在的政策对农民的束缚确实很严，这主要体现在下面三点：一户一房；不能流转；城市人不能在农村买房。

　　“一句话，农民的住宅不能抵押，也不能自由买卖，只能在村集体范围内有限流转。”郭说，这是城乡二元结构对宅基地用益物权的分割，与物权法一体保护用益物权是相抵触的。他预计，三中全会后农村宅基地的自由买卖仍将受到各种外部条件的限制，很难实现，但可望解决抵押权问题。

　　有专家也告诉记者，农村集体建设用地高达2.48亿亩，城镇建设用地只有5100万亩，此次是否会彻底给这2.48亿亩农村建设用地“物权化”，仍然存疑。

　　重庆综改是上限

　　中国土地勘测规划院副工程师邹晓云也向记者表示，农地政策改革将集中于对现有的试点政策进行梳理，不会有太大的突破。

　　邹晓云认为，重庆综改方案中所包括的土地试点政策已经是这次农地改革政策的“上限”，中央对农地制度改革的原则是维持农村土地承包关系稳定长久，保护农民利益。因此，“决定”可能只会出一些原则性、方向性的精神，具体农地制度改革还需要各个部门根据实际情况去摸索。

　　的确，展望此次三中全会土地改革前景，不能不提到重庆综改中的土地改革实践。

　　记者了解到，重庆市综改方案上报时期，其中关于土地产权改革的配套方案得到了国土资源部的支持。为了突破“宅基地换房”工作中置换出来的土地只能在项目区内封闭运行的制约，重庆市提出建立土地交易所，先以县为区域单位进行集体建设用地产权流转，然后逐步扩大到市的范围。

　　这对不少带着资金来重庆“种地”的投资商来说是个好消息，因为在没有统一的制度确立之前，重庆“土改”也多是各个区县自己在做，一些加入国土资源部集体建设用地使用权流转试点的区县做法也互不一致。而这些投资者获得土地信息的渠道，只能靠“找老乡打听”。

　　在重庆“种地”的浙江商人圈里形成了一个内部的信息交换平台，哪个县、区刚置换出了多少土地需要承包，哪里集体建设用地正在招商，都通过这个平台迅速传播。这些浙江商人获得消息后就会立即带着钱来到项目所在集体，参加投标竞争土地。

　　但这个流转限度却在国土系统引发很大争议。天津市国土资源和房屋管理局一位负责人告诉记者，国土资源部给各个试点地区的政策是“封闭运转”，农村宅基地等集体建设用地退耕后置换出来的用地指标，只能用于项目区的发展，包括可以招商引资等，但是不能跟城镇建设用地指标挂钩，那样就会造成城镇的无限扩大，甚至引起城镇圈占农村土地的现象。

　　目前，国土资源部已经对重庆市的土地交易所和“周转指标流转”试点进行了肯定。

　　所谓“周转指标”即是农村集体建设用地城乡统筹工作中置换出来的集体建设用地指标，目前这个指标由国土资源部直接分配和管理，试点项目单位负责，但是重庆市提出可以将这个指标进行流转交易。

　　农村金融与政府责任

　　权威人士向记者透露，此次三中全会上，农村金融可能会是仅次于土地问题的第二个重点，其出发点是农村每年高达5000亿-6000亿的资金外流。业内人士估计，全会将继续强调完善农村金融市场，扩大金融网点的覆盖面，但步伐有限。

　　在免除农业税后，作为农村综合改革的一项配套措施，银监会启动了村镇银行、村级互助基金、贷款公司等农村金融组织的试点，旨在解决农民贷款难问题。郭书田预期，全会后金融改革会加大力度，土地承包经营权的抵押问题也将得到解决，上述三大组织也会进一步扩大经营规模，网点将由目前的30多个增加到100多个，但是撒到全国3万多个乡镇，仍然是杯水车薪，难以从根本上扭转农村资金严重外流局面。

　　至于农民工权益问题，之所以得到全会的关注，则缘于土地流转长期推行不力。

　　郭书田说，土地流转推不动，主要是没有解决加速流转的条件，这需要农村劳动力大量而稳定的转移，以及农民工社会保障问题的彻底解决。“如果不解决，农民工有后顾之忧，土地肯定流转不起来。”

　　在尊重农民工权益问题上，全会可能从住房、社保、就医和子女就学四个方面加大力度，包括政治权益，如调整人大代表比例等，也会加大力度，而最终目标直指社保城乡均等化。

　　“这是十七大后提出的新命题，现在的差别主要的不是地域差别，而是城乡差别。”郭书田说，以养老为例，北京等大城市的养老标准每月200-300元，而农村地区一般只有50元。

　　“全会肯定将涉及农村社保和城市对接，这需要解决两个问题：扩大社保覆盖面，提高社保标准，且能随物价指数的变动而及时进行动态调整。”郭说，这些都得依托财政在公共服务支出方面城乡比例的调整，“多年形成的城乡比例结构性失衡，要在短时期内弥补历史欠账，必然要求城乡公共服务的支出比例要倒过来。”

　　而据一位参与此次农村改革的有关人士也告诉记者，三中全会有望在农村公共品提供上定调政府责任，即在农村的农田水利、社保、教育等公共品提供上，政府要承担更多的责任、公共财政要以更大的力度向农村公共品领域倾斜。

　　近些年，尽管公共财政提供的公共品已经“照耀”农村，缓解了农村公共品提供严重不足的局面。但农村和城市在公共品享有方面仍面临着很大差距。

　　首先是农村基础设施供应不足。去年，国家发改委首次公开发表关于中国农村基础设施投资及发展的专题报告。报告显示，农业科技支撑能力不强。农业科技投入占农业增加值的比重不到0.6%，未及发展中国家平均1%以上的水平。报告同时指出，农村路网、电网、生活燃料等方面问题依然严重。

　　农村基础设施缺乏不仅使得城乡居民在享有公共设施上的差距继续加大，更重要的是阻碍农村经济进一步发展。

　　“生产性公共物品供给对农业总产值的贡献有明显的促进作用，产出弹性系数为0.64，即每增加1元的生产性公共物品供给，农业总产值将增加0.64元。” 武汉大学经济与管理学院教授张秀生称。

　　相比基础设施，近些年，医保、教育等领域的公共品覆盖农村的力度明显加大。但覆盖面的扩大并不意味着城乡在享有公共品上具有同等的水平。

　　“政府补助农村参加医保40元，这种保障力度远远不够。”卫生部政策与管理研究专家委员会委员、哈尔滨医科大学教授杜乐勋对记者分析，目前大部分参加新型农村合作医疗的农民，每年不到100左右的参保费，医疗保障力度很低，并不能真正解决农民因病返贫问题。

　　“在明确政府在提供农村公共品的责任后，需要进一步厘清中央和地方财政负担比例。”一位国务院发展研究中心长期研究“三农”专家分析，而这涉及到乡镇财政体制改革，即重新界定中央政府、省级政府与县、乡基层政府的事权范围，合理划分各级政府的财政职能，并配之相应的财权。

　　还有专家指出，无论农村改革如何推进，首要的一点是要加大农民在农村资源分配中的受益程度，但是农民目前的弱势地位决定了其在各种农村资源流转中利益分配的弱势地位。

　　邹晓云表示，维护农民在土地上的利益，还要逐渐改革现行的征地制度，逐步缩小征地范围，除了公益性用地外，政府逐步退出商业开发用地。但是这个退出是渐进的，既避免地方土地财政突然“断血”，又要防止农民利益被企业等商业主体侵犯。

　　征地制度的改革正是农村制度改革中农民利益如何保护的一个缩影。邹晓云提出，农村集体建设用地流转中，农民入股等模式下，风险防范必须注意，同时要加强农民工会等组织的话语权，防止农民在企业决策中被边缘化。

　　邹晓云表示，农改工作应该强调农民的参与权、决策权和受益权。政府在集体建设用地实现流转后，应担任政策制定、培训的内容和技术指导工作，诸如土地流转价格、入股、租地价格都急需政府制定。

　　全会后将召开经济工作会议

　　三中全会开幕当天，外电报道，除讨论农村改革问题外，全会还将听取总理温家宝关于经济和社会发展工作的报告，讨论新的改革思路以及如何应对国际金融危机等重大问题。

　　而另一种说法是，全会主题将集中在农村领域，不会涉及如何应对国际金融危机等问题。

　　“外界对三中全会的期望很高。”据知情人士说，全会结束后，出席或列席会议的各省书记、省长以及中央政府各部委党组书记、部长有可能留下来，接着召开中央经济工作会议，专题讨论如何应对金融危机。据悉，有关方面正在为这次经济工作会做准备。

　　经济工作会上，预期将有两种声音出现。一方是乐观派，认为危机对中国经济影响不大，他们的理由是中国经济上半年仍保持两位数增长，外汇储备高达1.8万亿美元，财政收入增长14%以上，资金雄厚，有足够的能力和实力应对全球金融危机。

　　乐观派将期望中国政府在适当时候托底救市，试图以此在国际上塑造中国负责任的大国形象、提升中国经济地位和话语权。

　　而作为对立面的谨慎派，则认为中国经济对外依存度很高，目前有关方面对金融危机给中国经济可能造成的影响仍估计不足，建议继续关注危机走势、国内经济形势以及股市变化，谨慎应对。