农村土地改革的财政金融视角(图)

杨 涛

　　允许农民以多种形式流转土地承包经营权，这不仅标志着我国城市和农村土地权利统一的改革进入实质性阶段，也意味着农村经济社会发展开始逐渐突破“坚冰”的制掣。

　　许多研究表明，自2002年起，农村财政纠纷已经从税费问题逐渐转为土地纠纷。其背后的原因，是在高速城市化的背景下，地方政府的财力渴望与农民土地权利缺位共同作用的结果。应该说，新土地政策明确了近年来许多地方进行的改革尝试，也为解决土地纠纷提供了方向。但是，要从根本上解决农村土地财政关系中的矛盾，还需要一系列配套改革。

　　首先，必须落实土地征用收益分配、土地经营利益共享的具体机制。长期以来，土地纠纷的核心就是征地收益分配不合理，以及征地补偿标准低、征地补偿费的测算方法不合理等问题。新政策强调按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿、允许农民依法通过多种方式参与特定土地的开发经营，这些都需要在地方财政制度、政策方面真正具体落实，才能缓解土地纠纷的升级。

　　其次，可以预计，随着土地经营权流转的加快，失地农民的社会保障问题就变得更加重要。虽然当前对地方政府的“土地换社保”政策存在很多争议，但如果今后更多农民离开土地这最后的保障，而又无法转为产业工人实现就业，则相关社会保障则成为防止失地农民转化为不稳定因素的屏障，这就需要财力分配与社保体制改革的未雨绸缪。

　　再就是应增加对土地经营权流转的财政补贴，推动土地使用的规模经济效应，奠定农业产业化的基础。在土地经营权流转的初期，作为出让方的农民由于缺乏议价能力，往往处于难以获得合理的土地转让价格，另外在政策细则还不明确的情况下，农民出让土地积极性也可能有限，对此增加对出让方的财政补贴，能够引导土地市场的健康发展，事实上很多地方政府已出台了相关措施。当然，在土地市场相对完善后，则应该把补贴重点放到土地经营权受让方身上。

　　还有，应由财政主导设立和规范土地交易市场。具体而言，为了保障土地交易的规范发展，可由地方财政主导设立土地交易所，先着眼于农村土地交易，在时机成熟时转为城乡统一的交易所。

　　另外，推动土地经营权流转的目的之一，就是促进农业产业化，这与城镇化是结合在一起的。当更多农民选择离开土地之后，就会纳入城镇就业体系中。可以说，这一过程并非短期内能够完成，原因之一就是农民普遍缺乏再就业的技术。这就需要政府增加相关财政投入，为农民迅速获得新的职业而提供教育、培训等支持。

　　最后，是必须加快中央和地方财税管理体制改革。众所周知，由于地方政府财权与事权的偏离，“土地财政”成为其重要的收入模式。农村土地改革不能只是简单地剥夺地方政府的土地收入，而是应该通过推进分税制改革、地方税收体系完善、市政债券创新等，为地方政府创造依靠“卖地冲动”之外的财源，才能使本轮土地改革实现利益平衡。

　　从农村金融的角度来看，长期以来在农村，农民“贷款难”的很大原因就是没有合格的抵押物。因为我国《土地法》和《担保法》明确规定，包括农业用地和宅基地在内的与农村居民联系最为紧密的生产资料不能进行抵押或者转让，近年来诸多文件也禁止城里人到农村购买宅基地。这些都使得可持续的商业金融模式在农村难以建立起来，银行的农村金融业务逐渐萎缩。新政策虽然明确了土地经营权可转让、依法保障农户宅基地用益物权等，但同样还需要相关配套改革，才能使土地改革成为农村金融发展的“催化剂”。

　　比如，要尽快推动农村土地权益的权证化流转，为发展农村商业信贷模式奠定基础。这不仅需要推动土地承包权证的普遍化、明确其财产权地位，还需要解决抵押品的估值以及流转细则，包括什么机构能够为土地抵押进行估值等，从而真正实现土地要素在农村金融市场的流通，为商业银行在农村创新商业模式提供条件。

　　又比如，在推动土地经营权抵押信贷模式发展的同时，仍然不能忽视农村合作金融、政策性金融、小额信贷组织等的作用。由各国经验来看，农业和农村的特殊性，决定了在农村金融中必须存在特定的非抵押信用支持和政策性支持。否则，在农业生产面临较大风险的情况下，土地经营权抵押信贷所造成的结果，很可能就是加剧土地过度集中与两极分化。

　　另外，应推动农村金融产品创新以支持土地改革。如试点土地证券化产品、农产品期货等。

　　当然，还应发展与农村土地相关的农业政策性保险。为了避免自然灾害影响，使得土地流转和产业化经营顺利推进，农业政策性保险必不可少。同时，应该探索农村社会保障、政策性保险、商业保险在保障农民人身与财产权利、农业生产等方面的有效结合。

　　总之，在新一轮土改序幕拉开之际，增加财政和金融等多角度的审视，才能使改革最大限度上有利于解决“三农”问题。 (来源：上海证券报)