新一轮土地制度改革：扩民权 严征地 促流转

　　　30年前，安徽省凤阳县小岗村的18位农民在一纸分田到户“大包干”生死契约上按下鲜红的手印，从此拉开了中国农村改革的序幕。近年来，小岗村开始进行以承包制为基础的土地流转制度改革，开展多种形式的土地集中经营，探索致富之路。

　　小岗村严德友一家有200亩葡萄园，今年葡萄出园价每斤四元，进入产果期的80亩老园子今年纯收入超过30万元。全村106户种植的368亩葡萄收入都比往年高。

　　这个葡萄园是安徽省凤阳县小岗村第一次实行土地流转后建立起来的，它发生在2001年，距离1978年12月18户农民冒着“杀头坐牢”危险而实行的大包干时达23年。它也是小岗村实行规模经营的第一例，也是迄今为止最成功的一例。

　　今年小岗村粮食大丰收，但由于生产资料价格上涨过大，加上分散种植，粮食增产不增收，有的甚至出现亏损。

　　大包干带头之一的严俊昌说：“小岗村的出路一是办工业，二是把土地搞活。”

　　农民拥有“三项权利”和“长久不变”的承包期，流转要坚持“三个不能”。

　　有人指出，城市化进程是一个以牺牲农民土地为代价的过程。

　　近年来有一些专家认为，新中国成立后的发展就是“前30年靠农产品剪刀差，后30年靠土地剪刀差”。政府低价从农村征用土地之后，再高价将使用权出让给企业，从中获取巨额剪刀差。政府以此来经营城市，建立“土地财政”，“土地财政”已经为各级政府创造了巨大的财富。

　　中部地区的很多市县从农民手里征用的土地每亩给农民一次性补偿五六万元，但卖给企业却达20万元左右，如果卖给房地产开发商，则高达50万元甚至上百万元。

　　今年9月，中国(海南)改革发展研究院组织了百名专家对农村土地制度改革进行了问卷调查，专家们认为，地方政府热衷于土地征用，成为近年来农地征用过程中各种矛盾的重要原因之一。主要表现为：农地征用制度存在缺陷，征地收益分配不合理，征地补偿标准低；征地补偿费的测算方法不合理；土地补偿资金管理不严，截留、挪用、克扣等现象较为突出；缺乏明确的土地征用范围，公共利益没有明确的界定；失地农民得不到妥善安置。

　　美国政府在法律上对土地征用权作了严格的明确的限制，第一，征用必须满足公共使用的要求，第二，对征用必须作出公正的补偿，第三，征地有一套严格的程度。

　　我国台湾，2000年公布实施了《土地征收条例》，对征用的目的、类型、程序、执行等作出了严格的规定，其中规定对被征收的土地按照征收当期的公告土地现值补偿地价。

　　党的十七届三中全会的决议指出：“要健全严格规范的农村土地管理制度。”

　　如何理解这句话，国务院发展研究中心农村部副部长、研究员徐小青认为，“严格规范”的意思就是要缩小征地范围，征地要真正用于公益性事业。土地流转上要有一些条件限制，第一、不能改变土地集体所有性质，第二、不能改变土地的用途，第三、不能损害农民土地承包利益。他对三个不能分别作了解释，不能改变土地集体所有性质是为了保证土地制度的稳定，不能改变土地用途即要保证农业用地不能减少，不能损害农民土地承包利益即要和农民商量办事。还是那句老话，要坚持自愿、依法、有偿的原则。

　　“在征地的方式上、用途上、使用性质上更加严格，这表明在征用土地问题上不是放而是收。”中国城乡发展研究中心副主任钟永生说：“但农民在土地上拥有了更多的自主权。”他认为，产权包括四个方面的权利，即所有权、使用权、受益权、处置权，新一轮土地制度改革的意义是农民在不改变土地集体性质，不改变土地用途的前提下，可以通过市场交易的方式，转让土地除所有权以外的其他收益性产权。

　　胡锦涛总书记在十七届三中全会召开之前到安徽小岗村考察时告诉乡亲们，现在土地承包关系要保持稳定并长久不变。总书记的这番话也出现在了10月19日中共中央发布的《关于推进农村改革发展若干重大问题决定》(下称《决定》)中：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”

　　如何理解“长久不变”，徐小青解释说：“过去一直提‘长期不变’，现在提‘长久不变’，虽然只有一字之差，但其实差别很大。‘长久不变’就是不变了，不作具体的年限规定，我的理解是肯定比70年长。”

　　谦和的徐小青用肯定的口气强调，世界上70%的国家土地实行私有制，但不管是公有制还是私有制，没有一个国家允许土地可以随便改变用途。

　　《决定》鼓励流转，但大规模的流转时机尚未成熟，干部群众仍有担心疑虑。

　　中共中央刚刚发布的《决定》中指出：“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。”

　　小岗村的土地流转是在外力的作用下发生的。先富裕起来的张家港市长江村为了帮助小岗村，计划在小岗建设一个工业园，后来由于地处偏僻和基础太差而未得实施，于是就改种葡萄，目的是给小岗村的产业结构调整做出示范。

　　2003年，小岗村进行了第二次土地流转，上海三农公司租用214亩地建了一个养猪场。由于效益不好，2007年便停止了，现在留下179亩地养猪，并种花卉苗木，办农家乐。

　　2006年，小岗村进行了第三次土地流转，一些大学生在政府的资金支持下来到小岗创业，建起了双孢菇生产大棚，并带动了一些农民种蘑菇。三次共流转378.5亩，占原小岗村总耕地1800亩的约21%。

　　改革开放30年来，小岗村一直实行土地承包到户的分散经营。“大包干解决了温暖问题，但解决不了富裕问题和现代农业问题。”安徽省委下派的干部、小岗村党委第一书记沈浩说：“小岗村的资源是土地，制约也是土地。土地一直是分散经营。”

　　在凤阳县，像小岗村这样高比例的流转土地还是极少数。

　　“据我对下面的了解，全国农村土地流转的比重约10%。”徐小青说：“大规模的土地流转并未出现。现在关于流转的话题很热，我感到有炒作的成分。”

　　据了解，现在发生在全国各地的土地流转，按照徐小青的说法是“口头一说”，即大部分是口头约定，一部分是镇村政府主导的流转，还有一些是企业去农村找流转。

　　河南是我国传统的粮食大省，据该省农业部门统计，目前全省家庭承包地流转面积占总面积的4.8%，其中一半以上的农户以自发转包形式流转。湖北也是产粮大省，据该省农办统计，目前全省规模经营土地面积只占总面积的5%，规模经营30亩以上的农户只占1.8%，与农民实际承包能力相比，土地流转规模偏小。

　　凤阳县县长范迪军认为，小岗进行的流转是土地制度上的第二次创新。但村民的认识却是千差万别。2003年，小岗村开始尝试进行大规模的土地集中流转，配合上海一家企业建设养殖基地，对此部分媒体认为小岗村是重回大集体。一时舆论纷纷，引起各方关注，村民们也被搞得丈二和尚摸不着头脑，一些村民十分担心土地重新收回集体。

　　县乡村的一些干部理解农民的担心，自己也有担心疑虑：作为地方政府，他们也很谨慎，担心引发矛盾。流转必须自愿，但谁来组织，是农民自己，还是村委会、村民小组，或者是县乡政府？流转以后发生的矛盾纠纷谁来解决，产生了流民、难民怎么办？

　　原小岗村470人，长期在外打工的约50人，在附近打短工的约120人，已经住在城里不回村子的只有极少数人。

　　“对大规模的土地流转不能抱希望太高。”徐小青在他的办公室谦和而娓娓道来：“城市化进程还不能给农民提供稳定的就业和收入。农民工在城市人均年收入不过几千元，在北京、上海这样的城市连一平米的房子都买不下来，农民离开土地在城市扎下根将是一个长期的过程。”

　　日本的农业生产条件与中国有很多相似之处，人多地少，地块小且不平，但日本城市化率由上世纪50年代的37%上升到70年代76%的过程中，避免了城市出现大量失地的流民和难民的现象，主要是城市为离开土地的农民提供了稳定的就业和收入。

　　土地流转的目的是实现以粮食为主的农业增产增收，实现农业规模经营和农业现代化。

　　严德友种葡萄的纯收入是散户种小麦和水稻纯收入的10倍。

　　安徽省阜阳市农办的调查显示，土地流转后每亩平均产值在3000元至4000元，是分散经营的3倍以上，但土地用途基本上改成了蔬菜、林木、水产养殖等经营，种水稻、小麦难以产生如此高的效益。

　　小岗村地处江淮分水岭，都是丘陵地，土地高低不平，落差三米；地块小，20亩地分成三四十个地块，最小一块地只有2分，户均土地30块左右；基本靠天吃饭，三天不下雨就干旱。近几年小岗村虽然坚持不懈地搞土地整理，以适应规模经营的需要，但土地条件仍然十分差。沈浩说，村里99%的农户愿意拿出土地流转，现在的问题是没有企业来租，主要原因是基础太差。

　　学者型官员范迪军说，农民生产设施在改变，机械化耕作方式在转变，生产力越来越发展，但生产方式还停留在原来分散经营上。只有让使用权流动起来，土地才能实现效益最大化，规模经营才能实现。农民要通过组织形成新的农民生产合作社或土地合作社，构成新的生产关系，实现农业规模经营和农业现代化。

　　通过农业规模经营，实现农业现代化，这是中国农业的必然道路。沈浩告诉记者，统一收割能减少成本，大块地机械收割每亩40元，人家愿意，小块地每亩60元人家也不愿意。分散种的小麦比大面积种的小麦每斤价格少1毛钱。统一打农药治虫效果更好。

　　钟永生说：“一家一户的分散经营抑制了农民的生产经营水平。只有实行规模经营才能使优秀的农民留在农村。”

　　现在许多地方的土地流转采取了“公司+股份+合作”的方式。中国社科院农村发展研究所所长张晓山指出，长期以来存在着一种思路和做法，认为现代农业的主体形式应当是企业，要形成一大批大规模从事农业生产的农业企业。但一些利益相关者在基本农田的利用形式上做文章，违规操作，搞乡村酒店、度假村和房地产等。与工商企业进入农业、大规模租赁农户承包地相联系的是从事农业的主体由家庭经营转为雇佣工人。

　　张晓山强调，在开展适度规模经营上，有一点应该明确，在鼓励土地向专业农户集中、发展规模经营的同时，必须防止一些工商企业以发展现代农业为名、圈占农民的土地、损害和侵犯农民经济利益。

　　十七届三中全会决议提出，“始终把解决十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事。”必须保证中国的粮食安全。无工不富，无粮不稳，粮食稳则天下稳。

　　近年来，我国耕地面积减少速度惊人。2001年全国耕地面积为19.14亿亩，2007年减少至18.26亿亩，为保证18亿亩的红线，今后每年可供占用耕地不能超过2600万亩。“十一五”期间需占用和消耗的耕地近4000万亩。

　　若干年后中国人口将增加到15亿。对于中国来说，没有比15亿人口吃饭的问题更大的事情。据农业部测算，今后几年每年需要增加40万吨粮食、80万吨肉菜、100万吨油料，才能满足增长人口的需求。因此，土地流转必须以实现粮食为主的农业增产增收、实现农业规模经营和农业现代化为目的。

　　私有化不是灵丹妙药，现行土地制度符合目前国情，关键是让土地增值和资本化。

　　实行大包干即土地承包制释放出巨大的促进经济发展的能量。数据显示，1978—1984年，中国农业产出平均每年保持了7.7%的增长速度。1984年与1978年相比，农业总产值以不变价计算增加了42.23%，按照生产函数估算，其中约有一半来自家庭联产承包制改革带来的生产率的提高。

　　土地承包制改革让农民脱贫致富，解决了温饱问题，也促进了中国农业的发展，并奠定了工业发展和改革开放的物质基础。但它没有打破城乡二元制，而且农村和城市的差距越来越大。土地是农民最大的最主要的生产要素，但它却不能变成资本，不能变成资本就不能实现利益的最大化。

　　如今，土地制度是一个问题最多最难攻克的堡垒，成为农村问题的焦点。中国(海南)改革发展研究院的问卷调查表明，专家们普遍认为，农村土地产权主体缺位，农村土地集体所有权需进一步界定，农村土地集体所有权的边界不清，农民土地使用权性质尚不清晰，土地尚未发挥财产性功能。农村土地确实为村民小组所有，但基层政权对农民集体土地权利的干预过多。

　　张晓山说，农村土地归集体所有，从理论上说，集体是由该社区的农民组成的，由民主选举出的领导人代表该社区的农民行使权利，集体与农民是一体的。但谁代表集体行使权利，在集体用地转为非农业用地时，或集体土地用于农业时，集体对土地的所有权怎么行使？怎么体现？在现实生活中，往往是村干部代表农民集体行使权利。

　　徐小青认为，农民集体所有制就是共有制，最接近共有制这个概念。2003年实施的《农村土地承包法》明确指出，农民土地使用权性质就是用益物权，即使用他人的物权，他人就是农民集体。现在的问题是“农村集体经济组织”界定不清。

　　一些人认为，私有化能够解决目前土地制度中存在的这些问题。无论是农民、干部还是理论工作者，都有赞成私有化的，他们认为私有化是解决目前中国农村土地问题的灵丹妙药。

　　更多的人对私有化持反对观点。“你问他们，私有化一万遍，他能富吗？他仍致富不了。”个性鲜明的中国人民大学农业与农村发展学院院长、三农问题专家温铁军接受记者采访时说：“农村发展不可能是某一个单一政策的结果。现在的关键问题是要让农民自主创新，给农民足够的创新空间，把伸向农民的手砍掉，把土地、资本、劳力三要素还给农民。”

　　徐小青告诉记者：“前几天澳大利亚的一家报纸采访我，问为什么我们不实行土地私有化。我说，现在我国的这种制度符合目前的国情，符合我们现在的发展阶段。

　　徐小青说，有的农民希望私有化，无非就是说想保障自己的权利，希望别人拿自己的地不能太容易。现在也有很多发展中国家土地也是私有化，可照样发展不起来，跟不上，都被大量的外来资本兼并了。巴西城市化率是85%，但巴西城市周边就是大规模的贫民窟，他的土地也是私有化，但是农民守不住。

　　“不搞土地私有化，实行所有权与其他三项权利的分离，可以避免土地流转过程中产生的风险，更有利于保护农民的利益，保护农业和粮食安全，更有利于社会经济的稳定。”钟永生说。

　　“我国的现代化过程在某种程度上说就是土地增值和土地资本化的过程。”张晓山说：“在未来十几年间，农村土地资本的分配方式与分配格局在很大程度上将左右城乡经济发展一体化的进程。”他认为，这部分资本化的土地资源如分配和使用得当，完全可以支付消除城乡二元结构、促进城乡经济社会协调发展、实现农业现代化所需的运作成本，从而使农民能真正享有其土地增值收益中应得的份额，合理分享城镇化的“红利”。这是最大的多予和少取。

　　张晓山认为，农民对土地的财产权利的实现过程，也就是土地要素逐步市场化的过程，城乡二元结构逐步消除、城乡统筹发展的过程。

　　徐小青指出，现在的任务是要把土地管理基础性工作做实，比如土地位置界定、登记造册，包括法律法规等等，有大量的基础性工作需要做。

　　钟永生强调，新一轮土地制度改革需要建立相应的法律，需要出台配套的政策和法律细则。此外，现行的户籍制度严重地制约了城乡经济社会发展一体化进程，必须从根本上改变目前的户籍制度。

　　土地制度改革创新：点上大胆探索，面上谨慎稳妥。

　　土地和劳动力是农村最主要的两大生产要素，而农民依附在土地上。农民问题根本上就是土地问题。在中国几千年的历史中，土地一直扮演着最重要的生产要素的角色。

　　土地是农民的命根子，农民是土地的主人。正像30年前探索大包干一样，小岗村人一直在进行土地制度创新的探索，希冀脚下的这块土地能够给他们带来更大的收益。而像小岗村一样，改革开放以来，全国9亿农民、60万个村庄进行着各种各样的土地制度的创新探索。

　　1987，国务院批复了某些沿海发达省市就土地适度规模经营进行试验，使得土地经营权的流转突破了家庭承包经营的限制，中国土地流转制度开始进入新的试验期。

　　1999年的《土地管理法》虽然对于农村土地使用权的自由转让依然有比较多的限制，但根据全国各地广大农民的实践，2003年实施的《农村土地承包法》又从法律层面体现了对于合法土地承包经营权的保护。该法中规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。而这部法律的颁布，被人称作中国土地制度的第三次创新。

　　根据农民的探索实践，2005年7月，广东省政府发出《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》，明确农村集体建设用地使用权可于2005年10月1日起上市流转。这意味着广东全省包括农村的经营性用地全部走向市场，并可以通过招标、拍卖、挂牌和上网竞价四种方式进行“阳光交易”。此《管理办法》意味着农村土地使用权流转进入了市场化的阶段。这是广东农村集体用地管理制度的重大创新突破，同时更是中国农村土地流转制度的创新突破。

　　2008年10月，成都农村产权交易所揭牌成立，这是我国国内首个农村产权综合性市场平台。该交易所将通过对土地承包经营权、农业类知识产权等农村产权信息进行收集发布、科学评估和专业服务，来推动农村产权的合理流动。

　　2008年10月19日中共中央发布的《决定》中指出：“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。”

　　中国自秦汉以后，逐渐形成了以封建地主所有制为基础的农村土地制度。1978年实行的大包干，后来规范为家庭联产承包责任制是中国历史上一种特殊的土地制度形态，它也有别于国外大部分为私有制、少部分为公有制的土地制度形态，其显著的特点是将土地的所有权和使用权、经营权分离。

　　土地问题牵一发而动全身。因此，土地制度的重大变革必须慎之又慎，要经过长期的实践检验之后，才能立法立规、全面推行。鼓励在点上和区域内进行大胆探索尝试，而在全局的施行上应该谨慎稳妥。