前瞻“土地管理法”修改

　　“土地管理法”的修改焦点集中在农村土地所有权制度的改革上

　　文／文宗瑜

　　重视土地资源管理，忽视土地产权保护，是中国土地问题的焦点。“土地管理法”如何修改？修改什么？能否触及到土地所有权制度？为世人所瞩目。

　　通过“土地管理法”修改，推动土地制度改革，是中国政治体制社会体制经济体制全面改革的内在要求。城市房价过快上涨及部分地产商的暴利，已经与“农民守着土地这个金饭碗的贫穷”形成鲜明反差。从经济学原理看，资本不断流出的区域必然陷入贫穷落后，农村宅基地及房屋不能自由买卖、农村集体所有的建设用地不能流转，不仅限制了资本向农村流入，而且导致资本从农村不断流出；从产权制度看，不明晰的土地产权必然导致各种势力对农村土地的侵占与掠夺。经济学界呼吁尽快修改“土地管理法”，其主旨也在于通过土地制度改革，奠定现代土地产权制度的基础，实现利益公平及土地资源配置效率的提高。

　　“土地管理法”的修改焦点集中在农村土地所有权制度的改革上。改革开放以来，围绕着家庭联产承包责任制而进行的农村土地制度改革，主要是在农村土地使用权这个环节进行，其实质就是农民取得了一定条件下农业耕地使用权：种植什么，如何种植，农民家庭自己说了算。但农村宅基地、农村公地、农地产权转让（农村农业用地转变为城市用地的土地征用）等涉及根本利益环节的土地制度却没有改革，从而导致了农民利益严重受损。应该在认真总结农村土地使用权改革经验的基础上，积极探索农村土地所有权制度改革的方式或路径，加快农村土地制度改革的深化，为社会主义新农村建设和建立城乡一体化的中国房地产市场，奠定现代土地产权制度的基础。

　　着眼于农村土地所有权制度的改革，可以把农村土地分为4类，依次为：①农村宅基地（简称Ⅰ类），②农村公地包括墓地、道路及乡村文化与公共设施建设类的用地等（简称Ⅱ类），③农村征用地即农地转为城市用地的土地（简称Ⅲ类），④农业耕地（简称Ⅳ类）。把农村土地具体分为以上4类，主要是考虑了社会主义新农村建设、农业产业的升级及国家粮食安全、城乡一体化的中国房地产市场建立、资本向农村的流动等目标，当然，也充分考虑了农村土地产权制度分类改革设计及实施的可行性等因素。

　　按照农村土地Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类、Ⅳ类的分类，对这4类农村土地的所有权实行分类改革。基本的设计为：Ⅰ类土地即农村宅基地要让农民直接拥有土地所有权，具体而言就是把农村宅基地的土地所有权无偿给农民，而且同时允许农村宅基地及房屋进入城乡一体化的房地产市场进行交易; Ⅱ类土地即农村公地应该进一步落实并细化产权，具体而言就是要把农村公地的土地所有权进一步明确并出台相应的管理细则，严格保护公地的土地所有权,防止少数特权者及行政力量对其所有权的侵害；Ⅲ类土地即农村征用地要让农民直接分享一部分土地所有权收益，具体而言就是要让农民得到农村土地转为城市土地两次出让收入的大部分收益和级差地租升值的部分收益，应通过土地所有权及使用权由集体转为国有的产权条例的细化，防止行政力量对这部分土地收益的过多侵占，为了保证农村征用地从征用到出让的透明，农村征用地由集体所有转为国有后的土地使用权出让，应改变招拍挂的出让方式，实行进入土地产权交易市场交易的出让方式; Ⅳ类土地即农业耕地仍然维持集体所有的土地所有权制度，农业耕地的土地所有权制度维持现状或延后改革，有利于保证国家的粮食安全和农业产业的升级。

　　(作者：财政部财政科学研究所 博导)