秦晖：政府作用与走出“负福利”困境

　　中国(海南)改革发展研究院于2008年11月1-2日在海口举办“中国改革的下一步：变 化与选择”国际研讨会，邀请国内外政府官员、专家学者等，围绕“阶段性变化与目标选择”、“市场化 改革的进程与挑战”、“变化中的社会：体制与政策”、“政府转型与政府作用”等议题进行深入研讨。 搜狐财经作为战略合作伙伴从现场发回精彩报道：

　　秦晖：

　　我觉得福利问题是大家很关注的，现在人们经常谈，中国有没有能力搞一个高福利国家，还是只能维持基本福利。这个问题我觉得的确是非常重要。但是我想讲一个福利问题方面的另外一个问题，就是福利到底是正调节还是负调节的问题。

　　我们知道通常讲的福利国家都是民主福利国家，而民主福利国家的福利，其调节一般都是正向的，区别只是高福利国家调节力度大，低福利国家调节力度小。不管是哪一种国家，都不可能调整了（收入差距）以后反而上升的。

但负调节绝不是不可想象的。早在350年前，黄宗羲就曾经谈到过福利这个词，他讲“利不欲其遗于下，福必欲其敛于上”。民主国家的福利有高有低，但是不可能有“负福利”，他们不讨论这个问题，但是如果有些国家不引入这个概念，我们就没法进行最基本的讨论。

　　我想举一个例子，比如说医疗福利，大家知道欧洲很多国家被认为是高福利的，比如说英国，公费医疗是全覆盖的。美国经常被指为自由放任的国家，是低福利国家，福利性医疗只覆盖了人口很少的一部分，但是的确是最穷的一部分，还有一部分是老人，这都是联邦和州财政进行转移支付的福利性医疗，其他的都是要买商业保险的，这就是所谓的低福利。可是我们过去占人口绝大多数的弱势群体就是农民，根本就没有医疗福利。近两年的情况有所改善，这就是新农合，应该说搞得最好的省份就是江苏。我在这里要讲，江苏省新农合的成就我是给予高度评价的，江苏省的新农合已经远远超过了国家提出的指标。国家说2007年每个农民享有的福利性资源应该有50块钱，他们已经达到了75块。但是即使是江苏做得最好的地方，仍然有700万人没有覆盖到。另一方面，4300万农民，每个人只有76块钱的福利资源，这中间还有不同的层次。此外，真正能够享受全额公费医疗的那部分人只有全部人口的0.2%，也就是14万人，但是人均占有的福利性资源达到4200—6000元。根据这组数字可以画出一条洛仑兹曲线，这个横轴和一次分配的洛仑兹曲线几乎重合。江苏在中国的两极分化不那么严重，不会超过全国的平均值。但一次分配的基尼系数是0.47，二次分配的基尼系数居然达到0.7，如果把二次分配的因素加进去，我们的基尼系数不是降低了而是明显升高。这是一个很大的问题。

　　当然，尽管如此，我仍然认为新农合尤其是江苏的那种新农合是应该称赞的一大进步。相比起过去全部福利资源都在少数人中，农民完全被排斥在外的状态，如今江苏农民不仅开始享有福利，而且比全国平均水平高。也就是说我们现在搞的福利制度改革，与其说是建立了一套福利体制，不如说是弱化了以前的负福利体制，把原来非常极端不公平的“负福利”变成了不公平程度更低的状态。这种状态是在朝零福利靠近，就是完全没有调节作用了就叫零福利。我们还达不到这一点，我们现在二次分配还是一种扩大不平等的二次分配。只不过与以前相比，我们不平等的状态好一点。这当然是一种进步。但是不要说跟高福利国家相比，就是跟零福利相比我们都还有很大的距离。这个问题上，中国也不应该存在所谓自由放任和福利国家，因为道理很简单，我们现在还在朝零福利靠近，达到了零福利以后你才能谈论在零福利的基础上是不是进一步发展高福利或者低福利的事情。如果我们是自由放任主义者，我们应该强烈的反对这种向特权者提供的权力；如果我们是左派，是高福利者，我们应该强调让最弱势的群体享有福利，这两者是不矛盾的。至于实现零福利以后，这两者有矛盾是未来的事情。

　　人们现在讲的基尼系数一般都是政府，我觉得要谈论福利基尼系数的分配可能是一个负数，按照从穷到富的规则如果排成一个横轴的话，你可以看到一次分配洛仑兹曲线是向下弯曲的，而二次分配的洛仑兹曲线按理说应该是向上弯曲的。当洛仑兹曲线重合于完全平等线的时候，就是福利平均分配，比如说有人说国家应该给每个人分红，不分贫富，这就是一种完全平均的福利分配。这种福利分配如果分配量很少，就没有再调节功能；如果分配量很大，当然就有一定的再调节功能。如果再等而求其次，分福利分配的洛仑兹曲线高于初始分配的洛仑兹曲线就会趋近于零福利，这就是所谓的自由放任，强制性的保险，我要求你有保障，但是这个保障是你自己买的。就像美国要求这些人一定要买商业保险的制度。

　　我讲的“负福利”是从福利分配的洛仑兹曲线低于初始分配洛仑兹曲线开始的。这种现象我觉得在中国从来就是一个很严重的问题，而且改革前就是一个很严重的问题。

　　我刚才讲医疗改革，其实住房改革更明显。我们经常讲，我们改革以前的住房叫做福利房，其实我觉得这个说法是很成问题的。福利房就是政府给这些最穷的人提供的住房，这叫做福利房。有些高福利的国家不是那么穷的人也可以享受，像有些北欧国家，像丹麦，为了促进贫富混居，甚至连百万富翁也可以申请福利房的，前提是你要住在这里头，而且你只能有一套房。像美国这种福利房只能覆盖很少一部分人。但是中国的福利房是完全相反的，大家知道中国的福利房是单位分房，而且完全是向有权有势的人倾斜的，有权有实的人福利高，工资也高，权力少的人福利低，工资也低；完全没有单位的人是没有福利的。集体化的时候，我们就明确从制度上讲这个集体化是生产的集体化，集体不负责给你盖房的。后来像南街村给你盖房，那是先进单位。正因为这样，当初1956年高级社宣布土地归公的时候，明确宣布宅基地是私有的，道理很简单，集体不承担这个责任，也不会去行使这个权利，宅基地是生活资料，和农民的家具一样是私有的，也不在社会保障之列。但是1962年却未经任何解释就宣布宅基地也属公家的，但同时公家仍不负提供住房福利之责。我们后来搞的住房改革，我们叫做取消福利房我觉得是很不确切的说法，我们国家从来就没有建立过什么福利房的制度。以前我们搞的住房是“特权房”制度，我们现在就是要把特权房制度予以变现赎买，有的地方还是很成功的。但是真正的福利房制度我们过去从来没有过，现在也不是取消的问题，而是先建一套前所未有的福利房制度。

　　我们现在经常看到一些很奇怪的说法，北京的天通苑，原来说是给穷人盖的房子，后来都变成了豪宅。有人说中国的城市是不拒绝豪宅，是坚决不能让穷人在那里待着。这些话的确有点过份。我们现在应该明白所谓的福利应该是公民的权利，政府的责任，现在往往把福利变成是政府的权利，公民的责任。这个东西就完全颠倒过来了。比如政府保证就业，这是公民的要求，政府满足，这当然是福利，但是如果政府如果强迫劳动当然就不是。流浪者救济建立在一个原则上，就是孙志刚事件以后就发生了变化，很多地方提出一个“想来就来想走就走”，像孙志刚那样的收容遣送当然就是“负福利”。义务教育是公民的福利，但政府把无力掏钱供孩子上学的家长抓起来审判就不是福利。政府提供养老保险是福利，但政府把农民束缚在土地上不准他处置土地这就不是福利。我们现在讲所谓的土地是一种福利，就是农民自己不准处置土地，理由是这是一种福利。农民又没有社会保障，当农民有病的时候，这个所谓土地福利，就是他不准卖地治病，这当然不是福利。

　　现在一方面要建立真正的福利制度，一方面我们要遏制削减和最终走出“负福利”这样一种制度。这样的问题上，不管是持哪种观点的朋友，都可以有起到作用。假如你是左派，你呼吁为最穷的人增加福利；假如你是自由放任主义者，首先要呼吁取消那些特权者或者降低那些特权者享有的福利。现在有一些比较强调自由的朋友，他往往说给穷人的福利不要搞那么多；而我们有一些所谓的左派，张口闭口就是要增加政府的汲取能力，政府有了一大笔钱，其使用又没有受到约束，这笔钱大量的搞了“负福利”了。

　　因此我觉得福利制度改革，或者我们今天讲的社会制度改革实际上和我们其他领域的改革应该说是紧密相连的，而且我们中国只有在解决了“负福利”问题以后，才可以谈得上低福利和高福利之间选择的问题。

　　这里我要讲，这也不是不可实行的。所谓的特权化的福利，也是可以赎买的，我们的改革其实也是在这方面做了很多工作。但最麻烦的是赎买的钱付了，但是这个特权仍然在。应该像江苏那样，逐渐减少这种“负福利”的程度，首先向零福利靠近，然后再住住走上正福利，至于走到什么程度可以摸着石头过河。谢谢！