吴真：破解地方财政“贫血”需税制重新洗牌

　　◆吴真

　　昨天有媒体从国家税务总局了解到，2009年起，大型企业集团将一律停止合并缴纳所得税。业内人士对此表示，这一措施将增加地方政府的税收收入，有利于其通过增加政府支出的方式来刺激区域经济。

　　应当说，国家对160家国字号大型企业，停止合并缴纳所得税，不仅会促进税收制度安排的日趋合理，更为重要的是，也会大大增加地方政府的财政收入，舒缓地方政府财权与事权不相匹配的窘境。

　　然而，尽管这项公共政策的实施，能增加地方政府税款的入库，但是，笔者觉得，这项税收制度影响是局部的，受益区域更是有限的，而绝大部分地方政府长期“贫血”的现象，并不能从根本上解决。

　　原因是，自1994年实施分税制后，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，从1993年的78%下降到2004年43%左右；中央政府的财政收入占整个财政收入的比重却明显上升，从1994年的22%上升到2004年的57%左右。另一方面，地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应的变化，一直在70%左右的水平上波动。也就是说，地方政府用43%左右的相对财政收入，支撑了70%的相对财政支出责任，与分税制改革前恰恰相反。

　　正因为如此，地方政府正常运转经费得不到保障，在公共服务等领域出现了一系列问题。比如说，在教育领域，由于经费匮乏，有些地方有意纵容学校乱收费；在医疗领域，由于地方政府投入不够，医疗过度市场化导致百姓看病难、看病贵。现在，由于受世界性金融危机的影响，我国各地的实体经济受到严重冲击，企业倒闭、减薪裁人、民工返乡等潮流出现。

　　事实上，诸多矛盾和现实问题的交织出现，无论是为社会提供公共产品（如教育、医疗、社会保障），还是刺激疲软的实体经济（如投资基础设施，拉动消费需求），其实都离不开财力的倾力支持。

　　显然，仅靠停止合并缴纳所得税类似细枝末节的税收制度微调，是解决不了地方政府财政饥渴的。笔者以为，惟有对现行税制进行彻底洗牌，才能从根源上破解地方政府财权与事权不相匹配的顽症；惟有对现行税制进行大手术，地方政府长期“贫血”的症状才会慢慢消失。

　　至于如何洗牌问题：首先，对现有税种分享进行大手术。从目前税制结构来看，按税种分为中央税、地方税和中央地方共享税。中央税主要包括增值税、消费税和关税等，共享税以所得税为主，地方税主要有营业税、资源税和土地增值税等小税种。因此，在税种洗牌过程中，不仅中央要让给地方一些税种，还要提高地方对共享税的收取比例。

　　与此同时，赋予地方政府相对独立的税权。所谓的税权，包括立法权、政策调整权和征收管理权。具体讲，对全国普遍征收影响不大的税种，立法权设在中央的同时，要赋予地方政府政策调整权，如房产税、车船使用税等；征收规模小，没有在全国统一开征的税种，不妨赋予地方立法和政策调整双重权力，如屠宰税等。

　　最后，还要开辟地方新税种。当前，我国还有开征新税种的空间，譬如，在许多国家早已征收的遗产税和社会保障税，国内还没有提上议事日程。与此同时，加快费改税的进程，如资源费、排污费等，将这些具有税收性质的收费和基金，尽早纳入到税收范畴中去，这无疑能提高地方税收的总量。