政策性银行或可四路突围

　　政策金融是与商业性金融相对应的，是现代金融体系的重要组成部分。继国有商业银行股改之后，三大政策性银行的转型问题已成为国内金融改革的又一个焦点。本文阐述了中国三大政策性银行的发展历程及其现状，指出了当前政策性银行发展过程中存在的突出问题，通过国外政策性银行改革的趋势和做法的总结，结合我国目前实际对政策性银行改革的4种具体模式进行了比较和分析

　　问题：越位和缺位并存

　　政策性银行是指由政府创立、参股或保证的不以营利为目的，专门为贯彻、配合政府经济政策或产业政策，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动，专门经营政策性货币信用业务的银行机构。

　　我国政策性银行成立之前，是由专业银行负担国家政策性金融业务的。改革开放之初，国家专业银行在其10多年的运作中对经济改革与发展给予的资金支持是巨大的。但随着社会主义市场经济的全面铺开，专业银行体制就暴露出明显的局限性和不适应性。

　　1994年正式启动了国家专业银行向国有商业银行转轨的改革：成立国家开发银行，中国农业发展银行和中国进出口银行3家政策性银行，承担原来由国家专业银行办理的政策性金融业务。

　　从多年的实践效果来看，我国的政策性银行在加强经济宏观调控，保护和支持各项产业发展，稳定国民经济运行中发挥着不可替代的作用。但是，与此同时，由于对政策性银行的法律地位缺乏足够的认识，在实践中，出现了政策性银行工作效率低、工作方式被动落后，机械地照搬政策，甚至直接参与相关企业资金运行的“全程监管”等一系列的问题。比如市场定位不清，越位和缺位的问题同时存在。我国政策性银行成立以来就一直维持传统政策性银行的定位，积累了很多问题，包括有的银行盈利水平较低，资本金严重不足，治理结构存在缺陷，需要完善激励约束机制、强化内控和风险管理体系，缺乏风险补偿机制等。目前，我国政策性金融机构都追逐市场份额，力争将自己做大做强，纷纷向竞争性业务渗透，业务超出了银行业监管机构依法核定的范围；另一方面，中小企业、住房、环境保护、社会保障和存款保险等，这些需要政策性金融发挥作用的领域又缺少相应的融资机制，一定程度上制约了这些行业的发展。

　　另外，存在的问题还有：政策性银行的经营缺乏法律保障；信贷资产的潜在风险问题；委托代理制度弊端；政策性弊端等问题。

　　趋势：政策性银行转型态势分析

　　业务多样化和市场化运作发展态势。主要表现为：政策性银行的资金来源渠道和形式多样化，更多地面向市场发行金融债券融资；业务种类不断增多，业务范围不断扩大，在这方面，韩国产业银行（KDB，2004）表现得尤为突出。为了实现在2011年以前成为具有国际竞争力的亚洲领头银行并最终发展成为世界一流的国际投资银行的战略目标，KDB不断扩充银行功能与手段，尤其是不断扩大项目融资、企业并购、债务重组、承销债券等投行业务。数年间，KDB在企业外资融资中介、外汇交易等国际金融和期权、掉期等衍生金融工具领域成为韩国金融市场占有率第一的先导金融机构,大大巩固了企业重组、咨询领域独一无二的地位。

　　总量的结构性倾斜及其逆转和扩张性态势。按照政策性金融制度设计的一般原则性要求，在政策性银行的业务总量中，政策性业务应该占有绝对大的比重或向此倾斜，然而，20世纪70年代末、80年代初以来，随着市场经济金融体制的深入发展和资金供求关系的巨大变化，政府对政策性银行的优惠待遇正在减少或趋于消失，使得政策性业务总量有所下降，政策性银行出现了业务总量的结构性逆转，而且这种态势正在逐步扩大。

　　分账户经营和母子公司经营态势。为了避免政策性银行借助政府资源从事不公平竞争，同时防止商业损失转嫁国家财政而产生的道德风险，国外兼营商业性业务的一些政策性银行采取分账户管理和建立母子公司两种方式，实现政策性和商业性两类业务的综合经营。

　　一是实行分账户管理。国内外许多从事商业性业务的政策性金融机构普遍采用这种方式，即通过特别账户或信托基金，实行专项管理，隔离政策性业务和商业性业务。如日本国际协力银行设有海外经济合作账户和国际金融账户，泰国农业与农村合作银行（BAAC）、韩国产业银行、韩国输出入银行等的业务也分为两类管理，分别设置会计账户，分账核算。

　　二是建立母子公司。即政策性银行成立专门的子公司来提供商业性服务。这些子公司，有的被政策性银行全资拥有，有的与战略伙伴（民营资本）合资成立，专门从事商业性盈利业务。如德国复兴信贷银行（KFW）、巴西社会经济开发银行（BNDES）、世界银行和欧洲投资银行，都拥有具备独立的法人地位和财务管理权限的子公司。

　　借鉴：四种国际模式待选

　　从国外经验看，我国政策性银行改革有4种模式选择:

　　完全“政策化”模式。继续维持传统政策性银行的改革思路，加大政府的支持力度，政策性银行严格遵循法定的业务范围，专心致志地从事单一的政策性业务，严禁与商业性金融竞争。这种模式是最为规范地协调政策性金融与商业性金融业务关系的最佳路径，也是政策性金融制度的真正意义和科学性所在。但是，鉴于大量而单一的政府财政性融资正在逐渐让位于以市场融资为主，这已经成为世界各国政策性金融改革与发展的大势所趋，所以这种纯粹的理论期望很难付诸于实践。目前，也有一些官员学者对政策性银行依靠国家资源提供政策性信贷资金这一做法产生质疑。笔者对此却不敢苟同，因为政策性银行是代表国家利益而从事政策性的业务，提供准公共产品，依靠必要的财政资源天经地义、理所当然、无可厚非，也是防止政策性金融与商业性金融业务竞争的基本途径之一。问题是政策性银行用国家资源去从事什么性质的业务活动，所以应该受到质疑的是那些动用珍贵而稀缺的国家资源从事商业性业务或越位竞争的政策性银行。

　　完全商业化模式。适用条件是金融市场发育成熟，金融服务尤其是银行业务完全商业化运作；政策性银行开始民营化，商业资本已逐渐成为政策性银行运行的主导，政府对政策性银行的直接参与完全或大部分停止。商业化道路也不宜选择纯商业性银行的改革思路。随着我国经济工业化、城市化、市场化、全球化的不断发展，为提高经济增长质量和效益，鼓励提高自主创新能力，支持“走出去”战略，参与国际石油、天然气、矿产品等战略性资源开发，需要有政府背景的金融机构，专门提供中长期信贷和其他金融服务。

　　改良型的政策性银行改革模式。是把第一种改革思路和市场化运作结合，即定位于传统政策性银行再加上分账户管理，提出改良型政策性银行改革模式。这种改革模式存在诸多缺陷：第一，最大要害是业务范围被计划管死，难以与时俱进，及时适应市场的变化。同时，由于资本金的预算管理，金融监管当局无法对其实行以资本充足率为核心的审慎性管理。第二，在财政资源不足、资本金不足的情况下，银行本身往往盲目扩张业务，累积风险，最后财政买单，道德风险严重。这两个缺陷说明，改良型模式无法真正实现市场化运作。第三，在财政能力有限的情况下，资本金不能得到及时、充分的补充，尤其是随着业务规模的不断扩大，资本金短缺的问题将越来越突出，从根本上限制了政策性银行的可持续发展。

　　向开发性银行转型，实行两类业务综合经营的改革模式。这种模式是政策性业务与非主动竞争性盈利的有机统一，即政策性、盈利性和非竞争性的“三位一体”，缺一不可。这一改革模式适应我国目前的国情。首先，我国市场目前仍存在缺失，需要继续运用政策资源，提供必要的政策金融支持；其次，银行内部必须改善管理，参与市场运作，实现自身可持续发展；第三，通过分账经营或建立母子公司模式，实行政策性业务和银行自营业务的综合经营，并在两类业务之间建立严格的防火墙，可以有效防止自营业务的亏损转嫁财政，出现道德风险。第四，政策性金融一个非常重要的任务是弥补市场的缺失，中国金融改革已进入关键阶段，所谓的政策性开发应当与金融创新紧密结合在一起。也就是说，政策性银行面临的重要任务是要进行金融创新和金融开发。