瞭望：经济改革2009新布局

　　2009年经济体制改革的深化，将围绕“扩内需、保增长、调结构”、“稳定和扩大就业”以及改善民生的政策目标展开

　　2008年4月18日浦东陆家嘴金融贸易区全景。世界性的金融危机给我国发展既提出了前所未有的挑战，也带来了前所未有的机遇。新华社记者张明摄

　　2009年是我国扩大内需促进经济平稳较快增长的重要一年，也是调整经济结构、促进经济发展方式转变、深化经济体制改革、全面推进重点领域和关键环节改革的关键性一年。

　　按照中央的要求，2009年要抓住时机推出有利于实现保增长、扩内需、调结构的改革措施，这是提振市场信心的最好办法。也就是说，新出台的改革措施要在“保增长”上下功夫。

　　历史经验表明，在经济增长比较困难的时期，往往对经济结构和体制中存在的问题暴露比较充分，比较容易形成共识，针对存在的问题对症下药，及时调整政策，推出相应的改革措施，有利于提振信心，并为经济增长创造条件、铺平道路。

　　改革重心在于改善民生

　　扩大内需是保增长的根本途径，结构调整是保增长的方式和主攻方向，深化改革开放是保增长的强大动力，改革措施推出的出发点和落脚点是改善民生。在目前应对国际金融危机的特殊形势下，要通过深化改革开放，完善有利于科学发展的体制机制，使当前的经济困难转变为扩大国内需求，优化经济结构和完善体制机制的历史契机。

　　2009年“扩内需、保增长、调结构”以及“稳定和扩大就业”是党和国家政策的主要目标，深化经济体制改革要围绕实现这一主要目标而展开。在经济增长面对困难形势下，为了促进经济的复苏和回升，所有出台的改革措施都要有利于经济增长，要在保增长上下功夫，也即2009年凡是对经济增长有利的改革措施要坚定不移地推出，对经济增长不利的改革措施，坚决不出台。

　　根据和中央经济工作会议精神，一是加快推进要素市场、资源价格、财税、金融、投资等方面的改革，促进经济发展方式的转变；二是推动公共服务和社会领域改革，促进社会公平正义；三是建立有利于改变城乡二元结构和促进区域协调发展的体制机制，统筹城乡、区域发展；四是继续推进国有经济战略性调整，进一步加快垄断行业改革，不断完善基本经济制度和促进公平竞争；五是加快涉外经济体制改革，完善内外联动、互利共赢、安全高效的开放型经济体系。

　　根据30年来改革开放的经验，在任何时期推出改革措施都要正确处理改革、发展与稳定的关系，考虑改革措施出台的时间、力度，以及企业和人民群众可承受的程度，稳妥推进改革。在当前经济形势下，凡是让老百姓掏钱，但又不属于扩大消费范畴的改革措施，以及加重企业和群众负担的改革措施均不能推出，应作暂缓处理，待条件具备后再议。

　　例如，从长期看，“环境保护税”应该出台，企业和公民都应承担环保和环境治理的费用负担，而缴纳一部分税收。但是，考虑到这将在经济疲软时期增加企业和群众的负担，因此，这项改革措施在2009年将不予出台。

　　期待新一轮教育改革带来民生新希望

　　八大改革措施今年出台

　　2009年已经决定出台的改革措施主要有：

　　其一，加快政府职能转变。

　　政府体制改革在大部门制的基础上，今年政府体制改革的主要任务是：削减审批事项，健全政府投资管理体制。对政府的投资要推行代建制，最大限度地缩小核准范围，科学界定核准权限。为了进一步贯彻落实国务院关于行政审批制度改革，以及加快政府职能转变的精神，国家发改委已在1月底发出通知，将其审批外国政府1000万美元（或800万欧元）及以下贷款项目资金申请报告的部分职能，委托项目相关省级发改委实行审批备案制度。通过深化改革，加快转变政府经济管理职能，激发市场投资活力，完善宏观调控，促进经济又好又快发展。

　　其二，今年1月1日开始在全国范围实施增值税转型改革，这一改革措施减轻企业负担1200亿元。

　　政府鼓励企业将这部分资金用于技术改造，推进技术进步，提高企业技术水平。为应对国际金融危机造成我国部分中小企业困难加剧、减产、停产和倒闭现象增多的严峻形势，工业和信息化部出台措施缓解中小企业经营困难，要求各级中小企业管理部门落实六项措施：一是缓解中小企业融资难担保难；二是帮助中小企业开拓市场；三是推动中小企业结构调整，加快产业升级；四是管理创新，提高企业市场竞争力；五是创造良好的政策和市场环境，完善社会化服务体系建设；六是全力维护企业正常生产经营，千方百计保持社会就业形势稳定。

　　2月1日，江苏省“家电下乡”工作正式启动。江苏省兴化市戴南镇的王巧云来到镇上的“家电下乡”直营店选购洗衣机。新华社发（顾祥忠摄）

　　其三，继续推进惠农改革措施。

　　如2009年已提高粮食最低收购价格，其中，稻谷最低收购价提高幅度达到15.9%至16.9%。这是自我国实行粮食收购保护价政策以来提价幅度最大的一次。2008年12月1日已在12省推广的家电下乡活动，家电产品销售在元旦前后逐渐加快。仅山东省截至1月12日，累计销售家电下乡试点产品115.9万台，实现销售收入16.98亿元。

　　其中，冰箱和洗衣机在农村销售的增长较快。部分家电企业受益，第一批财政补贴产品招标中，就有141家生产企业、2252个产品型号、85家流通企业中标。青岛海尔、小天鹅等家电龙头企业对农村市场的重视程度大为提高，它们的农村市场份额在继续扩大。

　　今年将继续推进家电下乡活动，除彩电、冰箱、手机、洗衣机等产品外，新增家电下乡的财政补贴产品扩大到空调、燃气热水器、储水式电热水器、计算机、摩托车等，计划在2月底前完成新增补贴产品的招标工作。

　　2009年2月1日，彩电、冰箱、手机、洗衣机等产品的家电下乡正式在全国启动，农民购买这些家电由财政补贴总价格13%的金额。

　　其四，实施成品油价格和税费改革。

　　为建立完善的成品油价格形成机制和规范的交通税费制度，促进节能减排和结构调整，公平负担，依法筹措交通基础设施维护和建设资金，国务院决定实施成品油价格和税费改革，并下发《》，要求自2009年1月1日起实施成品油税费改革，取消公路养路费等六项收费，逐步有序取消政府还贷二级公路收费，同时相应提高成品油消费税单位税额，在价内征收，即在征收时不提高成品油价格。

　　其五，实行对耐用品购买的优惠措施。

　　为了进一步扩大内需，刺激汽车和住房的销售，加大对小排量车购买的引导力度，对小排量汽车实行购置税减半的政策。完善住房合理消费的政策措施，健全廉租房、经济适用房财政投入保障机制，建立城乡保障性住房规划建设和管理机制。

　　其六，加快就业和收入分配制度改革，提高城乡居民收入水平和消费能力。

　　在应对国际金融危机的特殊形势下，政府要求高度重视就业工作，号召企业稳定员工队伍，特别是要做好返乡农民工和高校应届毕业生的就业工作，加大就业扶持力度，建立灵活多样的就业和创业促进机制等多种措施，缓解严峻的就业形势。

　　人力资源和社会保障部、全国总工会等部门出台《》，积极支持和鼓励劳动关系双方共同稳定就业局势，推动企业加快建立集体协商机制，加强对困难企业经济性裁员的指导和管理，积极预防和妥善处理企业工资拖欠问题，建立健全解决劳动关系重大问题的沟通协调制度。号召企业根据实际采取在岗培训、轮岗轮休、协商薪酬等措施，尽最大努力不裁员或少裁员，特别是引导国有大中型企业带头不裁员。

　　财政部出台有关措施，要求在当前特殊形势下，国有及国有控股金融企业要带头保持员工队伍稳定，规范薪酬管理，合理控制各级机构负责人薪酬，暂时停止员工持股计划。国家财政继续向低收入人群加大转移支付力度：连续第4年提高企业退休职工的退休金，使之增长10%。年初给7400万低收入者发放一次性补贴，每人100至150元。提高了最低生活保障水平，给低保和抚恤人员增加了补贴。对1200万教师实行了绩效工资制度，使义务教育阶段的教师与公务员的工资达到同一水平。

　　其七，2009年将进一步完善社会保险制度。

　　2008年养老保险省级统筹加快推进，全国有17个省份实行了省级统筹。今年的改革重点是：制定实施城镇职工基本养老保险关系转移接续办法，继续推进做实养老保险个人账户试点工作，扩大事业单位养老保险试点范围。

　　全面实施城镇居民基本医疗保险制度，做好大学生参加居民医疗保险工作，基本解决破产国有企业退休人员的医疗保障问题。目前已有4000多万农民纳入了最低生活保障制度，今年将提高财政补助标准，开展农村新型社会养老保险试点，争取年底前覆盖全国10%有农业人口的县（市、区）。

　　其八，深化医药卫生体制改革。

　　1月21日国务院常务会议审议并原则通过《》和《2009-2011年深化医药卫生体制改革实施方案》。会议决定，从2009年到2011年，重点抓好基本医疗保障制度等五项改革。

　　初步测算，为保障这五项改革，3年内各级政府预计投入8500亿元旨在落实医疗卫生事业的公益性质，把实现基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，努力实现人人享有基本医疗卫生服务。到2011年，基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民，基本医疗卫生可及性和服务水平明显提高，居民就医费用负担明显减轻，“看病难、看病贵”问题明显缓解。

　　四大重点领域加快推进改革

　　根据十七届三中全会和中央经济工作会议精神，2009年深化经济体制改革，要围绕事关全局和长远发展的财政、金融、农村等重点领域进一步推进。

　　大力推进财税制度改革

　　近几年来，随着经济快速增长，财税增长速度较快，中央财政、省级财政，乃至市级财政的财力增强，但是，县级财政的财力普遍较弱。因此，要进一步调整财政收入分配格局，加大分税制改革力度，增加对县乡财政的一般性转移支付，逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重，探索建立县乡财政基本财力保障制度。稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制，逐步形成有利于科学发展的财税体制。

　　其一，深化预算制度改革。研究建立由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成、有机衔接的国家财政预算体系。将部门预算改革延伸到基层预算单位，确保“十一五”期末全国县级以上单位都实行比较规范的部门预算。建立部门预算责任制度，强化部门预算编制和执行主体的责任。健全现代国库管理制度。将所有预算单位实有资金账户，逐步纳入国库单一账户体系管理。深化国库集中收付和政府采购管理制度改革。完善中央国库现金管理运作机制，积极推进地方国库现金管理。

　　其二，完善财政体制。在保持分税制财政体制基本稳定的前提下，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。逐步建立县级基本财力保障机制，提高基层政府提供公共服务的能力。规范财政转移支付制度。完善转移支付分配办法，科学合理设置转移支付因素和权重。

　　进一步规范省以下政府间分配关系，适当统一省以下主要事权和支出责任划分，强化省级政府对义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务的支出责任。完善辖区内财力差异控制机制，均衡省以下财力分配。全面推进省直管县财政管理方式改革。因地制宜确定乡镇财政管理体制，推进乡财县管改革。

　　其三，改革完善税收制度。实施成品油税费改革，切实取消相关收费，加强对人员安置的财力保障，完善对种粮农民等部分困难群体和公益性行业的补贴机制。推进增值税改革，及时研究解决增值税转型过程中出现的新问题，完善相关政策措施，确保改革平稳实施。

　　适当扩大资源税的征收范围，实行从价和从量相结合的计征方式，改变部分应税品目的计税依据。完善消费税制度，将部分严重污染环境、大量消耗资源的产品纳入征收范围。统一内外资企业和个人的房产税、城建税、教育费附加等制度。

　　其四，积极支持其他改革。深化收入分配制度改革，促进提高低收入群体收入水平，实施义务教育教师绩效工资，推进事业单位收入分配制度改革。推动能源、资源、农产品等基础产品价格机制改革。支持污水垃圾处理和排污收费等改革。深化国有金融机构改革。促进建立健全金融市场风险保障制度。

　　深化金融体制改革

　　我国金融体制改革要吸取当前这场国际金融危机的经验教训，通过改革进一步完善我国的金融体制，避免相应风险。但对我国来说，金融业发展相对滞后是我国经济发展中的一个突出矛盾。因此，要处理好深化金融体制改革和促进金融业继续发展的关系。坚持推进金融创新和服务及满足实体经济发展的需要、提高金融监管能力相适应，充分发挥金融业对促进国民经济发展的积极作用。

　　其一，从长期看，货币政策制定的前瞻性、科学性，执行中的灵活性与差别性，与财政政策、产业政策等的结合紧密度和配套性等方面，深化改革和提升功能的余地很大。

　　其二，继续深化金融企业改革，完善公司治理结构，优化经营组织结构，强化风险管理，提升我国商业银行的核心竞争力，维护金融稳定。

　　其三，继续鼓励金融产品创新，使金融业更好地服务于制造业、农业、中小企业等实体经济的发展。推动金融产品创新，通过金融工程技术和信息技术有机结合，实现产品、技术和营销的持续创新，加快金融市场规范发展。

　　其四，继续深化人民币汇率和外汇管理改革。我国作为世界第三大经济体、第二大贸易国、第一大外汇储备国，人民币的国际地位包括人民币在国际上的计价、支付、结算、储备，在世界货币体系中发挥的作用等，与我国的经济地位不相适应。

　　因此，从长远看，要通过深化人民币汇率形成和管理机制改革，在条件成熟时实现人民币可自由兑换，完善和提升人民币计价、支付、结算、储备和国际货币功能，推进人民币的周边化、区域化，逐步实现人民币国际化。同时，越是在开放条件下，越是要加强对跨境资金流动的监管，确保我国的金融安全。

　　其五，吸取美国次贷危机的教训，针对我国金融监管体系存在着监管机构不独立、监管职能分裂、监管规则制定缺乏公众参与、可问责缺乏操作性等问题，通过改革，大力完善金融监管体制。金融监管体制既要防范监管缺失、监管不足，又要同时防范监管过度，管得过多过细，使市场缺乏活力。要使金融监管能力与金融市场发展相适应，积极建设有中国特色的规范、高效的金融监管体制。

　　发展强大的资本市场

　　我国要成为一个经济强国必须发展强大的资本市场。我国资本市场的发展历史短，直接融资比重低，居民储蓄率高均说明资本市场发展的空间很大，资本市场产品创新的前景广阔。当前和今后一个时期，资本市场改革和监管工作要在服务国民经济全局的功能上有新拓展，在改革创新的广度和深度上有新突破，在防范市场风险和维护市场稳定上有新举措，在提高监管效能和执法水平上有新进步。

　　要加快建设多层次资本市场体系，继续加强资本市场基础性制度建设，完善资本市场相关法律体系，建立对投资者提供直接保护的基本制度，依法严惩违法违规行为，加大对操纵股价等行为的打击力度，确保资本市场规范运作。

　　要提高上市公司质量和公司运营的透明度，完善上市公司规范运作的基础性制度。继续推进股票发行制度的市场化改革，逐步创造条件由核准制向注册制过渡。完善证券经营机构规范运作的基础性制度。推动期货市场稳步发展，扩大债券发行规模，积极发展企业债、公司债、短期融资券和中期票据等债务融资工具。通过深化改革，完善机制，强化功能，改进监管，稳妥推进市场创新，探索有中国特色的资本市场监管和调控方法，采取有效措施，逐步形成资本市场稳定运行的体制机制，支持国民经济平稳较快发展。

　　资本市场的“维稳”问题不仅关系到企业融资，而且关系到1亿多股民、涉及约3亿居民的财产性收入增长和扩大消费等问题。中国股票市场发展近20年来，波动比较剧烈。在这次国际金融危机中，2008年美国股市下跌了53%，日本股市下跌了42%，我国股市下跌了65%，是波动最大、下跌最多的股市。

　　从长远看，要使中国股票市场尽快做大，与国民经济规模相匹配，必须有一套减少股市剧烈波动、促进股市稳步成长的总体支持框架；在特殊情况下，要有手段、有办法，引导和调控股票市场，避免过度的大起大落。

　　对股票市场的“维稳”要有能够衡量的指标。股票市场是否“稳定”应有数量指标进行衡量，否则何谓“稳”，何谓“不稳”，无从判断和衡量。由于股票市场也是人所从事的经济活动，从理论上说，是可以调控的。问题是调控什么指标？怎样调控？要在总结发达国家和发展中国家资本市场发展的经验和教训的基础上，在认真研究中国股市发展历史的基础上，大胆进行创新，集证券业界、广大股民、专家学者和管理层的集体智慧，研究和探索对中国股票市场“维稳”的衡量指标、“维稳”的有效方法和手段，逐步形成有中国特色的资本市场监管、调控的体制机制，有效促进资本市场的稳步健康发展。

　　深化农村经济体制改革

　　党的十七届三中全会对推进农村改革作了全面部署。2009年深化农村改革的重点任务是：

　　稳定和完善农村基本经营制度。认真落实稳定土地承包关系的各项措施，做好集体土地所有权确权登记颁证工作，稳步开展土地承包经营权登记试点。严格执行土地承包经营权流转的各项要求，尊重农民的主体地位，建立健全土地承包经营权流转市场。

　　健全严格规范的农村土地管理制度。抓紧制定落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度的具体办法，从严控制城乡建设用地总规模，坚决守住18亿亩耕地红线。

　　完善农业支持保护制度。继续深化农村综合改革，力争3年内在全国普遍健全乡镇或区域性农业推广技术、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构。

　　建立现代农村金融制度。加快推进农村金融改革，建立引导信贷资金和社会资金投向农村的激励机制，对涉农贷款定向给予税收减免和费用补贴，扩大农村金融市场准入，加快发展新型农村金融组织和地区性中小银行，发展小额信贷和微型金融服务，规范和引导民间金融健康发展。

　　建立促进城乡经济社会发展一体化制度以及健全农村民主管理制度。

　　（作者为中央政策研究室副秘书长 赵涛） (来源：瞭望)