铁路市场化破阵图：清算体系“大笼子”之问

　　本报记者 陈小莹 实习记者 李景 上海、杭州报道

　　2009年2月10日下午3点，浙江省发改委主任厉志海带队，与浙江省财政厅、国资委、国土厅、地税局等多个部门的负责人一起赶到浙江省铁路投资集团(以下简称浙江铁投)。

　　这样的访客阵容，对于浙江省铁投来说，颇为罕见。

　　“你们有什么建议要求，能表态的，我们就当场表态。”厉志海开篇就爽快地说。在其背后，浙江省铁投作为浙江省铁路产权方代表，将承担起总额为1335亿元的“六线两枢纽”投资职责，在浙江省这一轮投资拉动中占据了重要位置。

　　这样为铁路融资服务的会议在各省都很常见。根据铁道部发布的“2009年铁路基本建设计划”，铁路投资建设井喷之年来到，全年计划投资达到史无前例的6000亿元。新计划中的“明星”之一沪杭高铁就新近将开工时间提前到今年2月底，建设期为三年。

　　为了适应这个投资规模，各种融资渠道已经在尽力拓展，但在铁路融资-建设-运营-清算体系中，处于最末环节、也是最重要环节的清算，却迟迟没有透明化和公开化。

　　“如果铁路清算体制不改革，那么市场化主体就不可能进来，多元化的投融资就不可能实现。”浙江铁路投资集团董事长余健尔说。

　　这个重要的2009年，这些动辄上百上千亿的投资，是否会对于铁路清算体制形成倒逼呢？

　　沪杭高铁资金的“毛细血管”

　　这些新增出资如何筹措、何时到位，成为全国4万亿投资项目下铁路投资具体分解的“毛细血管”。

　　以重点项目沪杭铁路客运专线项目(又称沪杭高铁)为例，该项目建议书于2008年11月获得国家发改委批准。

　　其具体线路为，自上海虹桥站引出，经松江、嘉兴、余杭引入杭州东站，正线全长约158公里。同时，在上海枢纽建设至上海南站连接线11公里，在杭州枢纽建设至杭州站连接线4公里。该线路为双线电气化，速度目标值200公里/小时及以上。

　　在本报记者获得的由中铁第四勘察设计院所做的《沪杭高铁的可行性研究报告》中，沪杭高铁的项目总投资(静态投资和建设期利息之和)约为252.7亿元，资本金为126.35亿元，其他为银行贷款部分。

　　在这其中，铁道部出资63.174亿元，占项目资本金的50% 。这部分出资分为两个部分，一部分以铁路建设基金出资50.54亿元，占项目资本金的40%；另一部分以铁路债券筹集，共12.63亿元，占10%。

　　按照常规，上海铁路局将作为铁道部的出资代表，成为第一大股东。记者从已经成立的筹建小组了解到，该项目公司正式成立之后，上海铁路局将委派总经理。上海市和浙江省两方出资人——上海申铁和浙江铁投将各委派一名副总经理。

　　目前这个常驻上海的沪杭高铁项目办公室中，共有20多名人员，上海铁路局10人，上海申铁5-6人，浙江铁投5-6人。

　　另外一半出资由上海市和浙江省出资，其中地方政府出资50.54亿元，占40%。企业和其他参股者出资12.64亿元，占10%。上海市和浙江省的支出比例按照线路在各自境内的比例计算，在上海境内的长度约为65公里，在浙江省境内的长度约为105公里。

　　报告书规定，上海市、浙江省承担境内征地拆迁工作及费用，征地拆迁补偿费可作为出资的资本金计入股份。

　　而本报先前已获知，宝钢已经与该项目公司签订了20亿元的拟出资协议，并被折算为8%的持股比例。目前尚无迹象表明，在宝钢之外，还有其他参股者。

　　但据知情人士透露，宝钢作为关联企业投资沪杭高铁主要是出于 “战略考虑”，并非出于“商业考虑”——宝钢希望通过与铁道部的合资，在未来铁路大发展时期的钢材采购中“分得一杯羹”。

　　上述知情人士称，由于铁路的清算大权为铁道部所有，所以只有少数上市铁路如广深铁路等能较清晰地约定清算方式，做出可行性报告以及匡算收益，“大多数铁路则很难做到这一点”。

　　在银行贷款方面，沪杭高铁的融资金额也高达126.35亿元。据记者了解，贷款银行已经确定了中信银行等几家国内银行。

　　而在浙江省的盘子内，浙江省本级将承担其中(数额)的投资，其途经的杭州和嘉兴两市也需要按一定比例出资。

　　根据可行性报告，这条沪杭高铁的全部投资(税前)内部收益率为5.71%，大于铁路行业基准收益率3%。全部投资经济内部收益率为12.2%，高于社会基准收益率10%。投资回收期(税前)为18.57年，贷款偿还期15.04年。“该线路具有一定的抗风险能力，财务及国民经济评价均为可行。”报告总结道。

　　“我们东部还好一点，铁路基本能挣钱，虽然只是微利。”浙江铁投项目部一位负责人对本报记者说。

　　从全国的数据来看，据铁道部统计中心2008年3月3日发布的数据显示，2007年国家铁路完成运输总收入3170.68亿元。但其支出费用也同样高企，包括基本建设、更新改造等项目在内的各项投资支出就有5687.6亿元，还未算上需支付给各路局的线路使用、管理和养护等费用。

　　浙江省的一场铁路筹资现场会

　　2008年之后，铁路投资面临陡然提速。4万亿投资拉动的项目启动之后，2008年铁道部已出资3500亿元用于铁路建设，2009年投资额将达到6000亿元。

　　在新增的铁路项目中，部省合资铁路占了大头。所谓部省合资，就是铁道部和各省铁路投资主体“合资”的出资模式。有体系内知情人士告诉记者，在东部省份，铁道部和各省的出资比例一般是6∶4到5∶5之间，而中西部可能是8∶2，山东省也是8∶2。

　　这个突然加快的投资速度，意味着地方财政配套的压力也急剧增加。以上述“六线两枢纽”项目为例，浙江省今明两年需出资802亿元，其中浙江省本级财政今年需要支付约85亿元，沿线各市约159亿元。

　　但这个陡增的压力让地方财政部门的官员们颇为头疼。“这一块的财政盘子还没有全部落实，”浙江省财政厅副厅长魏跃华坦言，“今年这种经济形势，税收增收肯定不能指望了。铁路投资的钱，还有一块要从国资收益中转移支付，至于能不能转移这么多，我还要跟国资公司商量，不能完全保证。

　　在2009年1月中旬公开的浙江省2009年度财政预算报告中，浙江省级财政已经明确将专门拨付100亿元资金用于铁路建设。

　　魏跃华正在考虑用今年新开的融资渠道中央代发地方债来解决这个问题，“我们浙江省已经报了300亿的地方债规模，但是综合种种消息，可能只能批下来80-100亿。无论如何，如果能拿到这个数字，那今年的铁路投资这块基本没有问题了。”

　　记者从相关人士处了解，铁路投资的省本级资金主要是由省级财政支付的，主要通过两种形式。一种是财政划拨，一种是由省投资主体向省级融资平台借款，再由省财政偿付。

　　相比之下，地市的配套资本更难筹措。据记者了解，沪杭高铁途经的杭州嘉兴两市在整个2009年铁路方面的支出就分别达到23.9亿元和11.95亿元。

　　“去年温福铁路的用地计划迟迟报不上来，就是因为宁波、台州、温州三个市的征地费用不到位。”浙江省国土厅相关处室的负责人说，三个经济大市在这个部分的资金缺口都不小，宁波市的缺口是5.5亿元，温州市的缺口是11.1亿元，台州市的缺口是5.5亿元。

　　其中，台州市下属经济较困难的三门县从去年开始就显现了无力支付铁路投资款的迹象，相关费用拖延至今。

　　不过，浙江铁投董事长余健尔认为，“他们也是边喊边交”。他甚至建议，要用一定手段收缴这部分地市负担的费用，并将其与地市考核制度挂钩。

　　浙江省财政厅副厅长魏跃华建议，可以采取两个方法来解决这个问题，一是现行的比例不变，等地方债发行之后，由省财政拨付给丽水、衢州等经济欠发达的地市。另一种方式是，降低地市出资比例，省级财政“多出点”。

　　“或者像地方拥有一些稳定收益的国有股权，是不是也可以以股权代替出资。两方面都是国资，不存在国资流失问题。”浙江省国资委相关处室的负责人也提了一条解决方案。

　　这样“群策群力”的解决方式在各地都不鲜见。所提出的方案，大都也是在现在的融资格局中挖掘地方财政的潜力和腾挪余地。

　　1995年，铁路实行浮动票价，此后十年间，依然鲜有社会资本投资铁路。自1995年至2005年，仅铁路建设资金和国家财政投入两项就已经超过铁路投资总额的半数，这还不包括以铁道部名义发行的铁路建设债券和国家政策性扶持的国开行贷款──后者亦是铁路建设的重要资金来源。

　　尴尬的局面悄然形成，尽管面临巨大资金缺口，铁路资金始终未能广泛实现投资主体的多元化。《中国铁道年鉴》显示，2006年全国合资铁路建设的投资状况是铁道部投资占总额的78%之多，达619.69亿元。

　　复杂的“大笼子”

　　“我也希望能把清算讲清楚，甚至把各企业的筹融资体制改革让所有旅客都知道，使外界也敢于进行一些投资。”前铁道部资金清算中心负责人对本报记者说，但是由于一些规定无法具体解释。

　　而记者致电数位国家发改委的相关专家，也都称清算体系非常复杂，“这个怎么说得清楚”。

　　虽然铁道系统的不少清算相关的论文都提到了“显性清算方式”这样的字眼，但事实上这个清算并不显性。

　　在广深铁路的IPO文件中，清算政策风险被列为第二大风险，“该清算方法在未来是否会发生调整具有一定程度的不确定性。”

　　“大原则我们知道，但我们根本不知道具体怎么清算的。”某合资铁路的资方负责人告诉本报记者，“这个就是每年开一次计划会议，既下达新一年的建设任务，又给出上一年的清算数字，我们也从来不知道这个数字怎么算出来的。”

　　记者翻阅了铁道部的相关文件，从标准定义上说，清算的全称是铁路运输进款清算办法，是指铁道部在汇总各铁路局和其他铁路运输企业从市场上取得的实际运输进款后，根据铁道部制定的定价政策和分配制度，将运输进款在各铁路局和其他铁路运输企业之间进行二次分配，各铁路局和其他铁路运输企业根据分配获得的款项确认各自的经营收入和经营成本的方法。

　　在上述定义下，可以有两个分类方法。一种是从不同的铁路出资方分类，大致分为铁道部全部出资和省部合资两种，所以铁路运输进款清算办法又在大体上可以分为国有铁路企业清算方法和合资地方铁路企业清算办法。

　　其中，国有铁路企业清算方法，是铁道部将所有国有铁路企业视为一个主体进行分配的方式。“铁道部的分配依据一般是根据铁路企业地域、发展重点等不同进行倾向性的分配。”上述前铁道部资金清算中心负责人说。

　　而省部合资铁路，则是根据“收入来自市场、提供服务相互清算”的原则进行清算，以取得经营收入和确定经营成本。

　　另一种则是按照运送对象分类，分为客运和货运两种。

　　唯一使用较为公开的清算方式的，是迄今仅有的两条上市铁路大秦铁路和广深铁路。为此，铁道部还专门下发了《关于大秦铁路股份公司和羊城铁路总公司按国铁股改企业管理的通知》(铁办【2004】161号)，通知规定，这两个上市铁路公司都执行新的清算原则，即《关于国铁运输企业股份制改造后运输进款清算的原则》。

　　记者在广深铁路的IPO文件中找到了这种新的清算方式的表述。

　　其客运进款可以全部作为列车担当企业的营业收入，其要向铁道部清算线路使用费、机车牵引服务费、车站旅客服务费、车站上水费等路网成本。在货运清算和路网清算方面，则可以使得铁路公司本身以清算主体的身份直接与铁道部进行清算，而不用间接通过其省方出资主体来参与清算。

　　尽管有这些定性性质的表述，但依旧无法找到任何简单明了的计算公式或者公式群。

　　在反复询问之下，上述前铁道部资金清算中心负责人只愿意说明大的清算原则，“目前的铁路系统按照内部市场、投资效益、运输产业，有一套相对完整和相对现代化的清算体系。有政策和具体手段并按信息化操作，并非如外界所说进来之后竟拿不到钱了。”

　　所有的地方投资主体显然对此意见颇大。一个地方铁路投资集团的人士曾写了一篇主题为“取消清算，组建全国几大铁路投资集团，互相按照公开规则清算”的文章，想在系统内部杂志上发表，但被杂志编辑婉拒，“太激进了”。

　　其实除了清算，行车调度权也成为了这些铁路不可自主的权力。“就算用了新的清算方法，但列车的调度权是在铁道部那里的，给你多少车、跑几趟都是它决定的，合资铁路甚至上市铁路都没有溢价能力。”某合资铁路负责人说。

　　在这样的架构之下，任何由外部投资者建设且依靠国铁线路与设施实现运量的铁路，都有可能遭遇行车指挥方面的差别对待。

　　在2008年两会期间的大部制改革中，铁道部是否放入大交通部本是一个最大的悬疑。诸多说法称，2008年春节的雪灾使得铁道部“因祸得福”，使得其并入大交通部的步骤放缓。但这个呼声一直存在，“一种说法是缓期3年。一种说法是5年。”

　　“清算会动摇铁道部的根本，所以单靠铁道部是不行的，一定要由外力进行。”上述地方铁路投资集团人士说。

　　铁路筹资还有哪些新的可能性

　　“地方财政直接出资能力有限，但是社保、保险、国企下属的投资公司，应该都可以作为潜在的投资人，据我所知，他们对于省一级的基础设施是很感兴趣的。”浙江省金融办副主任包纯田在现有格局之外，建议了一条新路。

　　据一位在铁路系统工作10数年的专家介绍，铁路这个投资项目具有几个本性，主要是投资额大、回报期长、收益稳定，但是变现能力差，“不过铁路的线路是很稀缺的资源，一旦存在了一条线路，其他的就很难进入。”他强调说。

　　而上述几个本性，则对于一些追求稳定收益的机构颇有吸引力。

　　浙江铁投董事长余健尔在浙江两会中代表政协经济委员会发言，提出了铁路建设资金筹措的多项建议。其中包括，在股权性融资领域，组建50亿元到100亿元规模的浙江产业投资基金。

　　这个方案以浙江省财政用于铁路建设的资金作为引导发起资金，选择若干实力雄厚、财务状况良好的机构投资者和企业共同参与发起。而引导宝钢集团等关联企业投资铁路也是股权性融资的方略之一。

　　记者获悉，在这份合作者的名单中，包括了中国人民保险集团公司、平安人寿保险公司等大型保险公司，还包括了筹建中的上海国际集团下属金融服务集团等14家资本“巨鳄”。这个具体方案将于今年3月底之前明确下来，目前正由浙江省发改委两个处室具体牵头。

　　除此之外，开征新税种、发企业债、铁路股权置换等，都被一一提出讨论。

　　“广东已经开征了‘建安工程营业税及附加’税种，我们是不是也能征这个税，来补充铁路建设资金？”余健尔建议说。

　　浙江省财政厅副厅长魏跃华和浙江省地税局副局长王俭都表示开征新税种立刻操作尚有难度，需要进一步研究，且新税种的税后专门给铁路也有难度，“需要平衡”。

　　而发企业债也是可行的做法之一。“浙江交投已经发了25亿的企业债，嘉兴交投也发了一些，铁投也可以考虑，这个融资成本比银行贷款低得多。”浙江省发改委副主任吴华海提议说。

　　不过铁路面临的问题是，其效益不太好、回报期太长，这些或将成为铁路债券发行的障碍。

　　而潜在的最大投资人则是民营资本。在现有的格局中，民资参与合资铁路并不多见，只是投资专用线较多，主要为了自己企业运原材料和产品。

　　在浙江这样民营资本密集的省份，曾有引入民营资金进入铁路行业的尝试。在衢长铁路的融资期间，曾有民营资本进入占股34%。“这家民企出资还未到位就遇到了资金链紧张，随后把股份卖给了一家央企中国建材集团。”浙江省铁投项目部负责人说。

　　不过目前铁路的运营状况确实不尽如人意。广深铁路2008年三季报显示，其2008年前三季度营业收入为896.2亿元，净利润106.3亿元。但由于2010年武广客运专线、广深港客运专线将投入运行，加之公司所得税率逐步从2008年的18%提高到2012年的25%，不少证券公司在报告中认为这条国内唯一上市融资的客运铁路，“前景充满不确定性”。

　　“其实我们根本没有盈利的动力，因为最后都要进‘大笼子’清算，我们只要做到安全运营就好。”上述负责人实言相告。

　　在他看来，需要急切解决的问题有两个，首先是清算问题，所有铁路线路都要进入铁道部清算的“大笼子”，这个决定市场化主体是否进入的主要问题。其次是运价由发改委制定。这两点解决之后，还应该不忘铁路承担的公共职能，“这个可以通过税收来调节”。