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《食品安全法》一审在即 惩罚性赔偿制度成亮点

  食品安全问题多年来热度不减,2004年的阜阳奶粉事件之后,完善立法的行动提速。

  在12月23日至29日举行的十届全国人大常委会第三十一次会议上,<食品安全法>草案将首次提交审议。

  此次审议的<食品安全法>草案将取代1995年制定的<食品卫生法>。新法的着力点在于,首先是强化预防,对食品的生产、加工、包装、运输、储藏和销售等各个环节,以及和食品生产经营过程相关的事项都建规立制;其次是强化生产经营者作为保证食品安全第一责任人的责任,特别是对违法行为加大处罚力度。而建立畅通、便利的消费者权益救济渠道,特别是确立惩罚性赔偿制度(除赔偿消费者的损失以外,消费者还可以要求价款10倍的赔偿金),是最大的亮点之一。

  而在食品安全风险监测和评估制度方面的进步也值得称道,但在监管体制上还没有人们期待的突破之处。(相关报道见本报12月10日<〈食品安全法〉将提请人大审议风险监测评估制度将建>)

  监管体制笼统表述

  因为触及各部门的利益和职权调整,<食品安全法>草案在食品卫生监管体制方面规定比较模糊,对食品生产、流通和餐饮服务监管部门仅作了笼统表述——县级以上食品生产、流通、餐饮服务监督管理部门依据本法和国务院规定的职责,对食品生产经营活动实施监督管理。

  而对于不属于前述流程中的其他问题,即:食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品安全事故的调查和处理,以及有关食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定等,则由国务院授权的部门负责。

  分析人士指出,选择这种模糊表述,是因为未来改革的具体操作还不甚明确,法律因此要为未来改革"留有余地"。"留有余地"的典型表现就是,草案增加条款规定,"国务院根据实际需要,可以对食品安全监督管理体制作出调整。"

  生产经营者是第一责任人

  食品生产经营者是把握食品安全的第一关,法律草案将明确规定其作为食品安全的第一责任人的义务,要按法律法规和食品安全标准进行生产经营,对其生产经营食品的安全负责。

  为此,草案规定了食品生产经营许可制度和食品生产经营者安全信用档案制度,并对食品、食品添加剂和食品相关产品实行监管码制度。法律草案还确立了食品生产经营的基本准则:生产经营的食品有食品安全标准的,应当符合食品安全标准;没有食品安全标准的,应当无毒、无害,符合应当有的营养要求和本法规定的其他要求。

  目前,我国对食品的标准存在食品卫生和食品质量两套标准,对此,新法规定将由国务院授权的部门负责制定统一的食品安全国家标准;没有国家标准的,可以制定地方标准。除食品安全标准外,不得制定其他有关食品的强制性标准。

  此外,法律还规定了食品标签制度、索票索证制度和不安全食品召回制度。

  其中,不安全食品召回制度涉及食品生产者和经营者的义务,一旦发现食品不安全,应当立即停止生产或经营,并向社会公布有关信息,通知消费者和相关生产经营者,召回销售的食品,并采取销毁、无害化处理措施。

  处罚力度加大

  新法对食品生产经营违法行为的处罚力度也空前加大。草案用了十多个条款来详细规定相关的民事、行政和刑事责任。

  行政处罚措施包括罚款、没收,吊销许可证和对责任人员的从业禁止。以往,对企业的处罚主要是以违法所得来计算,而草案改成按涉案值来计算,而且处罚力度加大,对各种违法行为的最高罚款幅度,可以达到货值的10倍-20倍。

  而对刑事责任的规定,也同刑法的相关规定进行了衔接,包括刑法第一百四十三条规定的生产、销售不符合卫生标准的食品罪,第一百四十四条规定的销售有害食品罪(在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的,或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的),以及第二百二十五条规定的非法经营罪等。

  惩罚性赔偿为最大亮点

  在法律责任方面最大的亮点在于民事责任的有关规定。草案明确食品消费者的各项权利,包括检举、控告侵害消费者权益的行为,向有关部门了解食品安全信息,对食品安全监督管理工作提出意见和建议。因食品遭受人身、财产损害的,有权依法获得赔偿。

  具体而言,食品生产经营者违反法律,给消费者造成人身、财产损害的,除赔偿消费者的损失以外,消费者还可以要求其支付价款10倍的赔偿金。

  按价款10倍赔偿,就是人们呼吁已久的惩罚性赔偿制度。它是同补偿性赔偿相对应的一项制度,除了全面补偿受害人损失之外,还具有惩罚和遏制不法行为的功能。

  补偿性赔偿责任主要是按照被害人的实际损失,包括物质损失和精神损失来计算赔偿额,着重于补偿受害者的利益,而惩罚性赔偿重在惩罚加害方的过错行为,其适用条件主要是加害行为具有恶意或者重大过失。

  目前,我国法律中只有<消费者权益保护法>中关于双倍赔偿的规定属于惩罚性赔偿。(该法第四十九条规定,经营者提供商品或者服务有欺诈行为的,应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失,增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。)

  但是消法的规定只适用于欺诈行为,而且其惩罚性也有限,对于像阜阳"劣质奶粉"这样的恶劣事件,其惩罚力度过于轻微。

  近年来,假冒、伪劣食品和有毒食品案例层出不穷,一个重要原因在于赔偿机制上的威慑力不足。消费者和受害人的维权成本很高,司法实践中一般只判决赔偿实际损失,不考虑受害者耗费的时间、精力等成本。由于缺乏惩罚性赔偿,违法者的违法成本很低,补偿性赔偿标准远远不足于遏制其为逐利而制售不安全食品的行为。

  另外一个问题是,长久以来我国存在重行政处罚而轻民事赔偿的问题。专家们认为,行政处罚并不是目的,同时,政府部门并不是违法产品的直接受害者,过于强调行政处罚,会导致一些地方"以罚代法"。

  而让受害者通过民事索赔的途径,对违法者的威慑才最为有效,草案确立的惩罚性赔偿制度将会在食品安全方面起到良好效果。

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