费改税：10年遇阻利益博弈

　　投资者报(记者梁盛)“当前中央财政税收存在一个主要矛盾是‘费大于税’，民怨沸腾，必须整顿和改革。”1998年3月，时任总理朱镕基在全国人大常委会九届二次会议记者招待会上面对数百名中外记者，直言不讳。

　　不久之后，中央政府提议开征燃油税并报请全国人大常委会修改公路法。在九届全国人大常委会第五次会议上，许多委员对开征燃油税后如何妥善解决可能增加的农民负担等问题表示疑虑，修改案未获通过。

　　1999年夏季召开的九届全国人大常委会第九次会议对《关于修改〈中华人民共和国公路法〉的决定（草案）》再一次审议并进行表决，结果仅以一票之差未予通过。当年10月31日，经过修改的公路法再次提请全国人大常委会审议，经过认真讨论终获通过，但是委员们仍希望进一步完善开征燃油税方案，尽可能将各种矛盾解决好。

　　从1999年到2009年这10年中，由国家发改委牵头又断断续续经过了多次的调研、考察、分析和讨论。2009年1月1日，历时10年的燃油税终于开征，备受关注的公路交通车辆“收费改税”尘埃落定。

　　非税收入比重过大

　　至此，以燃油税改革为突破口，“费改税”已是大势所趋、刻不容缓。

　　多年来由于我国收费问题的存在，许多地方以费挤税，收费刚于征税，严重干扰了税法的执行。

　　根据国家编发的《2007年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》，2007年，经国务院批准的全国性收费项目就达到298项。而地方收费项目更是各自为政，无法统计，最多时可能达到4000多种收费项目。

　　从省以下地方政府来看，非税收入比重过大的问题非常突出。在许多地方，基金、收费等预算外收入已经大大超过了地方税收收入，甚至超过了地方预算内财政收入。从部门来看，工业、交通、教育、卫生、城建、工商、公安等诸多部门都收取大量基金和收费，有些甚至超过了其自身向国家上缴的税收或者国家给予的行政事业经费。

　　另有数据显示，2005年我国行政事业性收费总额达4000多亿元，再加上各种基金征收总额2000多亿元，这其中相当大的比例落在中小企业头上。

　　越权立项、无证收费、收费不公示、任意扩大收费范围、随意提高收费标准、搭车收费、坐收坐支、只收费不服务等现象普遍存在。更有基层地方政府部门乃至居委会一级也规定了各种收费。

　　改革阻力重重

　　针对这种情况，国家税务总局科研所课题组的专家们提出了我国“费改税”的基本思路：根据对我国收费项目按性质分类，实现由费改税。本着先清理、整顿，区分性质，而后逐步改税。

　　其基本设想和具体改革措施是：对于省级以下地市、县、乡等四级政府自行设立的各种收费项目应分两年全部取消，确需保留的项目，经清理后由省政府报国务院批准；行政单位的经营性收费项目应全部取消；将行政单位收取的大部分行政性规费改为税收；将事业单位收取的有偿性工本费、手续费等，实行一部分保留，一部分合并，一部分根据成本情况以不盈利或少盈利为原则降低标准；将事业单位收取的带有经营性质的收费改为价格。

　　方案虽已提出，但我国“费改税”的实施，牵扯到沿袭多年的既得利益格局的调整，必然要遇到相当大的阻力。

　　以燃油税为例，之所以历经10年才得以出台，和要平衡涉及到的各部门之间的利益关系不无联系，征收燃油税就必然要停止养路费等费用的收取。

　　但“税”和“费”的管理部门和收取渠道是不同的。燃油税是由各地税务局征收并管理，根据现在出台的政策，燃油税从生产环节开征，即通过各地的炼油厂收取。而养路费则是由各地政府管辖的公路局征收管理，征收渠道是公路局在各区县附设的养路费征收稽查处。停止征收养路费，公路局或者说地方政府的收入要受到严重影响，其中的利害关系不言自明。

　　国税总局政策理论研究室主任张培森认为，“费改税”是一个系统工程，牵一发而动全身，改革步履维艰。对于这项改革可能遇到的困难，我们必须有充分的估计。

　　平衡利益有助改革

　　其实我们在“费改税”改革上，也不是没有成功的经验。

　　建国之初，各地的税制很不统一，既有老解放区各个革命根据地沿用下来的原各自单独制定的税制，也有新解放区所实行的差异很大的五花八门的税制。但随着1950年l月《全国税政实施要则》的颁布，一个全国统一的税收制度便很快建立起来，并在全国范围内统一实施。

　　同时，燃油税政策的最终出台也给了税费改革极大的动力。燃油税之所以能出台，一个很大的原因就是妥善处理了交通部门人员的安置问题，同时中央将以燃油消费税资金补贴偿还现有债务，免掉地方政府二级公路的还贷压力。

　　以上可以看出，在进行改革时，更应该注意加强对“费改税”涉及到的其他方面制度的改革和创新，也要注意平衡各方面的利益关系。

　　对于需要考虑到的相关配套措施，可以从以下三个方面进行初步分类：一是要与地方税制的各个税种改革相结合，妥善处理好中央与地方的利益分配关系；二是要注意与财政体制改革相结合。通过费改税目标的实现，建立法律规范的预算体系和政府组织财政收入以税收为主要方式的框架，同时建立完整的国家预算体制和管理机制。 三是要与合理分权相结合。应当通过费改税改革促进事权关系的划分；同时明确地方与中央的税权、财权与责权，通过立法规定各自在权限范围内应履行的职责。

　　张培森指出，相信随着我国政府机构改革的展开，随着机构精简和人员分流，原有的收费主体会逐渐趋于减少，“费改税”的难度和回旋余地，自然会相应缓解和加大。