分税制改革降低地方财政收入 "土地财政"成首选

　　原标题：分税制、土地财政与土地新政

    9月5日，国务院下发了《关于加强土地调控有关问题的通知》，引发了整个房地产界的密切关注。从出台的原因上看，主要是由于土地管理中出现了一些新问题、新动向，建设用地增长过快，违法占地用地现象严重，严重影响了国家宏观调控的政策效果。

但从更深层次来看，这一政策出台的根本性原因在于近年来广泛存在的“土地财政”，土地成为地方政府生财的重要工具。地方政府热衷于土地经营开发和城市建设，这严重削弱了中央政府对地方的调控能力，甚至在某些方面,地方政府反倒成为了宏观调控实施中的阻力。

　　从分税制到土地财政

　　1994年进行的税制改革将中国的税收收入分为中央收入和地方收入两大类，其中中央收入占据了税收收入的大头。根据统计数据显示，1993年中央和地方的财政收入占全部财政收入的比重分别为22%和78%，而到了1994年这一比重分别变为了55.7%和44.3%。与分税制改革前相比，地方财政收入下降了30%。在财政收入下降的同时，地方政府所要承担的事权并没有相应减少，这直接导致了分税制改革后地方政府事权与财权的不一致。

　　在现行的政绩考核体系—以当地的经济发展或GDP增长作为考核的主要指标之下，地方政府为了赢得一个好的政绩，他们必然会千方百计去寻求新的收入来源，从而促进当地经济增长。而在目前体制下,扩大地方政府收入的最好办法就是“土地财政”。

　　土地财政主要包括四个方面的内容：

　　一是地方政府通过出让土地获得土地出让金收入，作为地方政府财政收入的重要补充来源。据统计，目前我国县市中，土地出让金占预算外财政收入的比重已超过了50%，有部分地区甚至占到了80%以上。据有关数据显示，我国自实行土地有偿出让的制度之后，土地出让金呈现明显的增长态势，出让金在地方财政收入中所占比重迅速提升：2001-2003年，我国土地出让金合计9100多亿元，约占同期全国地方财政收入的35%。2004年，“8·31大限”使土地有偿出让进一步市场化，当年全国出让金的价款更达5894亿元，占同期地方财政总收入的47%。2005年，我国执行收紧地根政策，出让金收入占比虽有所下降，但总额仍有5505亿元。2006年，土地出让金收入再次出现井喷，第一季度全国土地出让金总额就达到了3000亿元左右，预计全年出让金占地方财政收入比例可能将突破50%。

　　二是地方通过低价出让工业用地，以此来招商引资，并以此带动当地经济发展。

　　为了招商引资，政府对工业用地一般采用低土地成本甚至是零土地成本的方式，以获得企业进入后的税收，并带动当地的经济发展。地区之间在招商引资上的竞争，直接演变成压低土地价格的竞争，这造成了政府土地资源收益的大量流失。为了弥补这方面的损失，地方政府必然要从其他途径来补偿土地一级开发的资金不足，而建设用地的招拍挂制度是最好的制度设计。根据国务院发展研究中心“中国土地政策改革课题组”的调查显示，东部地区的一些县市，其土地市场化的程度较高，但在全部出让的土地中仍仅有15%的土地是采用招拍挂的方式进行，其余的85%土地仍是采用行政划拨或协议出让；而西部地区则仅有不到10%的土地是采用招拍挂的方式进行，超过90%的土地则是行政划拨或者协议出让。

　　三是进行城市扩张，大拆大建，以此促进建筑业和房地产业的发展，带动地方税收收入的增加。

　　根据分税制的制度设计，由城市扩张、土地占用以及房地产开发带来的税收，全部归地方所有。为此，在地方政府选择开掘和扩大能快速增长财政收入的税种征收渠道中，发展城市建筑业、房地产业和土地征用成为首选。城市扩张带来的房地产业和建筑业发展，近年来已成为地方财政预算内的支柱性收入。

　　四是以土地为抵押作为融资工具获得银行贷款，以此来进行基础设施投资和城市建设。为了能够弥补地方政府财政资金的不足，各地方政府通常都是以土地储备中心、政府性公司和开发区为载体向银行进行土地抵押融资，土地融资在城市扩张中起到杠杆作用。土地融资虽然对城市发展起到极大的推动作用，但是城市基础设施投资对金融的过度依赖，加大了地方政府的财政风险，也加大了银行系统的风险。所以在2003年后，央行多次下文要求各商业银行严格控制土地储备贷款的发放。

　　土地财政带来扩张用地冲动

　　通过这四个方面，地方政府以土地为载体，获得了地方经济发展所必需的资金和收入来源，促进了当地经济的快速发展。但土地财政的弊端也十分明显，最直接的影响就是为了获得更多的收益，地方政府形成了建设用地的扩张性冲动。

　　首先，为追求土地出让收益最大化，一方面，政府在土地储备的来源上越来越集中于农民新增土地，而且政府可以以公共利益的借口压低土地征用价格，失地农民的利益无法保障，成为了社会的不稳定因素；另一方面，为保证土地在招拍挂中获得更高的价格，地方政府在土地出让中会采取饥渴性供应土地的策略，即总是略低于市场需求来供应土地，这样土地才能卖出一个更高的价格，甚至有部分地方，地方政府与房地产开发企业合谋，虚假报价，直接推高土地出让价格的飞涨。

　　其次，在招商引资竞争中，为了吸引资金，地方政府不惜任何代价，在各地设立名目繁多的开发区，随意圈占大量耕地和违法出让、转让土地，越权出台优惠政策，导致开发区过多过滥、严重地浪费土地资源，并损害了农民利益和国家利益。为此，自2003年起，国务院、国土资源部、国家发改委、建设部、商务部等部委多次出台措施，清理整顿开发区。

　　第三，城市大拆大建制造了大量的被动性和刚性住房需求，推动了住房价格的快速上涨。而且在房价上涨过程中，地方政府出于自身利益的目的，无法有效抑制房价上涨的速度，导致中央的宏观调控政策效果有限。

　　第四，土地抵押贷款加大了地方政府的财政风险和银行体系的信用风险。在目前的土地抵押贷款中，通过土地抵押进行融资，其背后都有地方政府的还款承诺，即政府信用的支撑。而地方政府为了地方经济的发展，也乐于充当这一角色，但地方政府一级并不作为一个独立的主体，其风险最终将逐级转嫁到国家财政的风险。而且为了促进当地经济发展，地方政府总是倾向于加大贷款的力度，这增加了银行系统的风险。

　　土地财政的形成，既反映了现行土地管理制度所引发的政府牟利动机，也彰显了现行财税体制弊端，它形成了地方政府建设用地过度扩张的内在动力，对地方政府行为造成的影响更不可小视。自从1999年新的《土地管理法》实施以来，违法用地、滥占耕地的现象就屡禁不止，而且随着时间的推移，土地违法还出现了新动向、新特点。

　　一是量大面广，形式手段多样化。据统计，从1999年到2005年，全国共发现土地违法行为 100多万件，涉及土地面积500多万亩，一些城市的违法用地少的在 60%左右，多的甚至在90%以上。“化整为零”、“虚假挂牌”、“以租代征”成为各地经常采用的办法。二是以地方政府主导。凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及到政府。人为降低土地补偿标准和拖欠征地补偿费现象比较普遍。三是土地执法较难。在土地违法行为加剧的同时，土地执法难的问题也日益突出，“因公”违法调查难、处理难、处理人更难，严重影响了土地法律法规的有效实施。土地——这个国家一再强调的“高压线”反倒成了地方政府随意利用的财富之源。

　　土地新政核心是利益格局的调整

　　正是在这些大的背景之下，国发[2006]31号文出台了。《通知》着重从调整利益机制、完善责任制度和健全法律机制三个方面提出了针对性的措施。

　　31号文的核心内容实际在于调整土地所产生的利益关系。简单地说，主要有四方面的利益相关者，一是被征地对象，主要是农民；二是地方政府，他们的目标是地方经济的发展；三是房地产企业，他们的目标是获得最大化的利润；最后一个是中央政府，他们是要在各种利益关系中取得平衡，以保证全国经济的长期发展和社会的稳定。

　　在当前的利益格局中，地方政府占据着绝对的主导地位。一方面，他们利用手中的权力，借用公共利益的名义低价从农民手中征得土地，另一方面他们又作为土地的管理者向房地产企业出让土地。土地征用与土地出让间的利差是地方政府扩张用地冲动的内在动因，而本次新政就是通过降低地方政府从中获得的利益来抑制这种冲动。具体来说，本次利益调整的基本思路是：

　　其一，提高被征地农民的补偿标准，保障失地农民的基本生活，同时调整相关的税费标准，提高征地的整体成本；其二，规范土地出让收支管理，将国有土地出让收入全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。其三，加强土地出让管理，实现全部土地出让的市场化，避免国家利益的流失，特别是建立了工业用地出让最低价标准统一公布制度；其四，提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准。通过这一系列措施，将会减少地方政府通过土地经营所获得的收益，有利于抑制地方政府的征地冲动，纠正地方政府在土地开发上的短期行为，确保相关利益群体的合法权益。

　　本次《通知》中的另一个亮点是领导问责制，领导问责制度表明国家对遏制土地违法行为的坚决态度，这会使当前的土地违法行为有所收敛。但这一“高压线”究竟能够起到多大的作用、维持多久，还需要留待今后观察。不过可以肯定一点的是，由于这一制度仍没有从根本上解决地方政府财权与事权不一致的根本矛盾，土地财政在未来一段时间内仍将继续存在，地方政府与中央政府还将继续玩着“猫与老鼠”的游戏。

　　如果要从根本上解决土地财政的问题，还有很长的路要走。其中，建立更为科学的政绩考核体系、增加地方政府的财权如发行地方债或开征物业税、土地收益分配关系的重新定义、进一步改革土地审批制度等都需要重新考量。最关键的一点是要将地方政府作为一个独立的利益主体来对待，在给予其权力的同时，要制定相应的约束机制，在激励与约束相容的框架下设计地方政府的权责与行为。

　　（作者单位：国家信息中心房地产信息处/北京市绿化隔离地区基础设施开发建设有限公司）