求解土地财政之困

　　　由于土地价格的下挫，导致地方财政盘子中的重要组成部分——“土地财政”收入急剧缩水，这已经不是个别现象了。有消息称，某大都会今年前两个月土地销售收入同比锐减九成，即是典型例证。

　　在一些地方，“土地财政”的缩水，恐怕会使得地方财政进一步陷入窘境。

　　土地收入是眼下许多地方特别是城市的主要收入来源。造成这种现象的原因是多方面的，其中主要是现行财税体制使得地方的财权和事权不匹配。改革开放以来，随着事权的不断下放，地方政府逐渐掌握了发展经济的主动权和主导权。无论是基于政绩的需要还是迫于地方政府之间展开的竞争，地方政府的很大职能以及主要工作都是围绕着发展经济而进行。

　　最近几年，为了使得更多人分享改革发展带来的成果，地方政府的又一项重要工作是加强公共产品和服务的提供，在基本公共服务均等化方面承担更重要的任务。这些都是需要雄厚的财力来支撑的。但是，地方政府的财力又明显与其承担的事务不成比例。在这种情况下，地方政府往往侧重于预算最大化，因为只有预算最大化才能满足其产生政绩和发展经济的需要。

　　当前，地方政府能够使预算最大化的途径不是很多，土地是其中最重要的一项。土地的增值收益已成为不少地方创造政绩、增加财政收入、改善部门福利的不二选择。因为在现行税制下，与土地有关的收入，如城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等，是属于地方可独享的收入来源。因此，扩大这些地方可支配的收入来源，就成了地方政府的理性选择。地方政府通过卖地收入，来满足城市化和工业化进程中市政基础设施及公共服务所需资金，从而逐步形成以土地增收的思路。

　　显然，这种主要依靠“土地财政”建立的城市经济发展模式是不可持续的。一方面，这会刺激地方政府的卖地冲动；另一方面，“土地财政”对抬高房价有推波助澜的作用。因此，即使没有金融危机，一旦大规模城市化进程放缓，可供开发的土地日益减少，目前这种将几十年后的公共财政收入提前进账的土地出让模式，也会使得未来的公共财政状况受到严峻考验。

　　要使地方政府克服依赖“土地财政”的状况，就必须为地方政府寻找可持续的财源，这就需要推进财政体制改革，调整中央和地方政府的事权和财权划分，尽可能使地方政府的事权和财权相一致。在财政体制进行根本的变革前，目前可适当将原先由中央和地方共享的税种——比如增值税——朝地方倾斜，使地方分享的比例更多一些。

　　另外，就是尽快建立专属于地方的财产税。财产税在一些国家是地方政府的主要收入来源。比如美国，在联邦、州、地方三级政府构架下，地方政府拥有财产税的部分立法权、全部执法权。中国的财产税可先从物业税开始，建立以不动产税收支撑的地方财政。

　　鉴于地方政府的经济职能过重，要减低地方政府谋求预算外收入的动机，还必须将现在的“投资性政府”变为“服务性政府”，政府退出对市场要素的垄断，让市场在资源配置中充分发挥基础性作用，形成多元化的城市公共投资机制。例如，在确保政府控股的前提下，可向资本市场融资；或实行政府与私营部门共同投资、共担风险的机制，推行BOT等方式引进外资和民间资本进行城市公用事业建设。这里特别要强调重视培育市场竞争力量，打破垄断经营。总之，实行多元化筹资，拓宽投融资渠道，逐渐使地方政府不再作为城市投资的主导者，而只作为公共服务的提供者。

　　同时，发行地方债券也是一个选择。从各国的经验来看，城市公用事业可考虑通过发行地方政府债券来筹集建设资金。今年我国也发行了2000亿元地方债券。当然，为了控制地方发债的风险，由中央政府代发代管，并指定相关用途，是十分必要的。

　　当前，不少地方“土地财政”缩水，对地方财政的冲击是难免的。从长远来看，须对地方政府处置土地出让金的权力进行限制，比如，通过建立土地出让金收支专户，使土地出让金全额进入地方预算，实行“收支两条线”管理；在地方建立“国有土地收益基金”，给后任政府预留一些发展建设资金等。短期里，则更要提倡有困难的地方过紧日子，规范财政支出。