贾康:中国政策性金融陷发展迷局 需打造规范体系

　　为了应对当前的外部冲击，实行有效的政策调控，支持现阶段及长期的现代化发展，需要支持中小企业和“三农”发展、支持科技创新等等。为此，有必要建立一个合理的机制来调动资金，以形成资金的合力，对需要政策倾斜的事项予以支持。政策性金融体系的建设因此是一个不能不讨论的话题。——编者

　　各家银行和金融机构对于支持灾后重建、支持中小企业和“三农”的表态，与它们的运行机制，明显地成为“两张皮”。

　　市场经济高度发达的美国、英国和日本都存在着非常清晰的政策性金融体系。

　　必须考虑在财政直接支持和财政不支持的中间地带，形成一个财政间接支持或者说以财政为后盾引导、调度各方面共同参加的一个运行体系，以追求公共财政应追求的较高绩效。

　　身处两难境地

　　政策性金融是政府针对“市场”失灵参与资金与资源配置的特定途径，它可以降低实现国家战略与政策目标的社会成本，促进经济发展与社会公平。

　　然而，我国经过10多年的关于政策性金融体系的探讨和尝试之后，政策性金融体系的框架不是更清楚了，而是更模糊、更令人惶惑了。

　　在2008年我们有这样一些具体的感触，比如，发生了大地震之后需要救灾重建；在受到外部冲击的情况下，各方面呼吁需要支持中小企业；在中央三中全会对于农村和“三农”问题有了系统性的指导性意见之后，各方面都认识到需要进一步支持“三农”……

　　但是我们在运行中可以看到，各家银行和金融机构对这些事项的表态，和它们的运行机制，明显地成为“两张皮”。对于灾后重建，金融机构的表态都是非常明朗的，但是需要考察一下有没有支撑它持续做这种事情的运行机理。有些金融机构、银行确实出了钱，也走了现代企业制度的决策程序，但是它的资金运用完全不是它的运行机理可以长久支撑的。我们也注意到，对于中小企业的支持，各家银行的表态都是非常鲜明的，但是中国人民银行计统司所提供的统计数据表明，2008年各家银行对中小企业贷款的发放规模比上年明显降低。还有在支持“三农”方面，以对农业银行的股份制改造为例，从它的具体运行机理层面稍加考察，我们就发现，它难以解决以后怎样以企业化的定位来支持“三农”的运行机理问题。

　　另外，可以说我们国家现在已找不到主力型的政策性金融机构，找不到像样一些的政策性银行了。原来国家成立的三家政策性银行中，财务指标最好的国家开发银行实行了商业化，其他两家政策性银行的政策性则比较有限。

　　再从某些政策性金融机构的演变来看，可以很清晰地看到其处于一种“两难”的境地。如一个国家级的信用担保机构，当时由财政和经贸委各出2.5亿元组建，可以说是我们国家中央级的信用担保机构的旗舰。其政策性的定位本来是非常明显的，但只是表现在它建立的初期，以后它碰到的是一个两难问题：如果继续追求建立时的政策初衷，它就要碰到资金萎缩的困难，而这个资金萎缩是没有办法向各方面交代的；它如果想让自己持续发展，就要改变初衷，转而追求“短、平、快”，追求商业化。现在这个机构为求自保，已经明显地向商业化转变。

　　但是，我们又可以在地方层面看到大量的变相的非规范的政策性融资，而且在很多地区的发展中间，它成为重要的支撑因素。我们可以考察一下上海、重庆、合肥，也可以考察一下在市场经济发展方面走在前面的顺德。在其实际运行中，都有这种不称为政策性融资，但实际上起了重要作用的政策性融资行为。

　　无可回避的命题

　　政策性金融机构和业务不仅在发展中国家存在，在发达市场经济国家也由来已久，并且越是发达国家，其政策性金融的组织框架体系越是完善，政策性金融与市场化金融之间的边界也越明确，运营模式越多样化，而且在农业、进出口以及住房等领域，政策性金融往往占据主导性地位，对该领域的发展和某些社会问题的解决发挥了突出作用。

　　目前世界上的头号强国美国、老牌资本主义国家英国、东方有代表性的发展中出现过奇迹的日本，都有着非常清晰的政策性金融体系。在产业升级、住宅保障等方面，日本的政策性金融体系有更突出的特点和东方色彩。二战之后、上世纪50年代之前的几年，日本的政策性金融体系(包括以财政投融资为代表的大大小小的各种政策性的、开发性的银行和它称作“公库”的政策性金融机构)，支持的重点是钢铁业、基础能源等方面。到了上世纪50年代前期，抓住一个有利机遇，其主要支持重点转为造船业，并迅速地使金融机构实际上是在金融概念下形成的政策轨和商业轨的“双轨运行”。这种“双轨运行”下永恒的主题就是怎样以有效的监管来抑制设租、寻租。日本人的经验至少有两条，一条叫作严格的专家集体决策，另外一条叫作严密的多重内外审计。这两点基本经验对中国很有启示意义。

　　日本在世界造船领域占据了重要的位置。到了上世纪50年代后期60年代初期，日本的支持重点又转向了自动化机械，到现在为止日本的自动化机械数量仍位居世界前列，超过美国。在上世纪80年代前后，它的支持重点已经转到了更具有准公共产品性质的住宅方面。战后日本经济起飞的奇迹，和它的政策性金融的支持有密切的内在联系。

　　打造规范的体系

　　要建立一个支持现代化的政策性金融体系，需要明确一系列的职能定位，即这个体系本身的定位、政府监管部门的定位、不同的政策性金融机构之间怎样分工的定位。

　　必须在思路上理清怎样使这个体系可持续运行。原则上它必须形成一种风险共担机制，在边际上把每一个主体的风险都降低，在实际上形成一种合力。原来认为过不去的门槛，在这种风险共担的情况下就可以过去，就可以增信，可以扩大和加快我们的发展。它在机理上要避免的是，望文生义地认为政策性金融机构、政策性金融体系既然是政府支持的，那么政府就应该不计工本地进入。如果不计工本地进入就没有必要使用这个体系，由财政直接支出就可以了。但财政直接支出毕竟有它的机制缺陷，它无法形成一个更有效的市场化运营、专业化管理的支持系统，不像政策性金融体系能带来种种效率和管理上的好处。必须考虑在财政直接支持和财政不支持的中间地带，形成一个财政间接支持或者说以财政为后盾引导、调度各方面共同参加的一个运行体系，以追求公共财政应追求的较高绩效。