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原标题：小金库“削藩”
特约记者 周呈思
3月底，李志平要去摸底。
摸的是湖南省行政机关罚没收入的底：从常德到岳阳，从地方到省直单位，从公安到工商——各种罚没收入李志平都要摸查一遍。
供职于湖南省非税收入征收管理局稽查处的李志平对记者说：“我们要弄清楚，这五年，到底有多少罚没收入是通过非税收入专门帐户缴入财政的。”
长期以来，我国各地方政府部门通过违规开设过渡性账户，将罚没收入转移、截留甚至内部私分的现象一直普遍存在。
而罚没收入仅仅是地方非税收入的一部分。非税收入相对于政府的税收收入而言，长期游离于财政预算监督之外。
就在今年初，财政部下发《关于深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见》(下称《指导意见》)，要求对地方所有非税收入实行国库集中收缴，最后的期限是2012年。
通知甫一发出，各地应声而动，一系列有关非税收入的调研与改革已在全国各地展开。
摸底之旅
非税收入囊括了各种名目，成为地方政府部门小金库的资金来源。
财政部在2004年明确界定了非税收入的范围：包括行政事业性收费、政府性基金、国有资产和国有资源收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。
湖南省财政厅最近针对各类非税收入部署了相应调研，为下一步非税入库改革进行前期准备。
湖南省财政厅下属的非税收入征收管理局日前下发通知，要求3月15-31日期间，省直有关单位、各市州非税局先自行组织调研罚没收入的情况。
“难度很大。”面对即将开始的摸底之旅，李志平坦言。
过去，罚没收入等地方政府非税收入一直是财政预算中的盲点，只有一少部分集中上缴国库或财政专户。
“出于谨慎考虑，局里还要从3月31日开始，对部分省直单位和城市进行重点调研。”李志平说。
在建立过渡性财政账户后，仍有相当多的地方单位违规将非税收入资金直接或者变相缴付上级执收单位，或拖延、滞压、隐瞒、截留上级收入。
因此，如何保证各地如实反映真实情况，成为非税管理局上下集中研究的问题。
除了对罚没收入摸底之外，湖南省非税收入征收管理局对非税收入中的国有资源收益也将展开调研，如探矿、采矿权的价款征管。
这一系列调研，“是为出台新的地方政策做准备。”李志平透露，今年湖南拟全面推进非税收入年度预算编审工作，并建立土地出让收支预算管理制度，实行非税收入全口径预算管理和统筹安排。
事实上，湖南省的非税收入清缴改革起步于2004年，当年出台了全国第一个《非税收入管理条例》，逐步推行“单位开票、银行代收、财政统筹”的管理模式。
2004年，该省国土厅成为改革的试点单位，长期占据地方财政主力收入的土地出让金首次进入该省财政专户。
李志平告诉记者，在下一步非税收入的改革当中，“土地收入将正式‘收编’预算”。
记者从湖北省财政厅了解到，该厅于近日下发了《关于加强政府非税收入征收入库工作的通知》。
“我们将逐步完成对非税收入的收编预算工作。”该厅综合处一位官员表示。
与湖南类似，全国其他各省亦出台了相关“清缴”或调研的通知，以应对财政部的《指导意见》。
全国大考
长期占据地方财政半壁江山的非税收入，已面临集中清缴的大考。
“三年之内，要力争消灭地方‘小金库’。”3月18日，财政部国库司官员在电话中对记者表示。
《指导意见》对深化地方非税收入收缴管理改革提出七条意见，重点涉及非税收入的收缴方式、非税收入的账户管理以及非税收入的监管。
所有非税收入将通过三种方式收缴：通过非税收入收缴管理信息系统收缴、通过就地缴库方式收缴、以及通过财政与其他部门的横向联网系统收缴。
武汉市地税局纳税服务管理处的胡冉告诉记者，目前由税务机关征收或代征的部分非税收入，在改革之后可通过财税库银横向联网系统收缴。
财政部也表示将加强研究，使相关非税收入通过横向联网系统办理，并实现收入收缴信息在财政部门与执收单位之间共享。
《指导意见》要求，各级财政部门要全面推进非税收入收缴管理改革，2010年底前，地方各级执收单位全部实施改革。
经清理整顿后继续保留的收费、基金、罚没收入、国有资本经营收益、国有资源(资产)有偿使用收入、彩票公益金等非税收入，要全部统一上缴国库。
暂时不具备条件的地方，也要在2012年底前将改革推进到所有执收单位和所有非税收入项目。
“这是国家首次在集中收缴非税收入上设定时间表。”湖南省非税收入征收管理局稽查处的李志平表示，非税收入纳入预算的“大限”将至，中央政府已决心推进统一预算编制改革。
“严格非税收缴、推进编制综合大预算，已经提至今年的改革重点。”上述财政部官员告诉记者，在1月5日的全国财政工作会议上，财政部部长谢旭人曾表示，今年要将部门预算改革延伸到基层预算单位，“十一五”期末，全国县级以上单位都要实行规范的部门预算。
相对于经济发达地区，中西部省份的非税收入统一清缴的难度要更大一些。
“中西部地区税收权重较小，要更大程度上依赖非税的途径筹资。”李志平告诉记者，由于地方税源有限，长期以来，预算外非税收入往往要大于税收。这为改革增加了难度。
“财政部的文件，已经发到了国库处，最近各相关处室准备集中研究政策。”3月19日，江苏省财政厅综合处非税科科长陈网英告诉记者，今年，江苏省将在过去两年的改革基础上，将改革重点放在尚没有纳入预算的部分行政事业性收费上面。
非税之重
在政府的一般预算之外，有大量的预算外资金没有进入财政预算的“公帐”。这些非税收入包括大部分中央和地方的政府性基金、行政事业性收费、地方债务收入、社保基金以及广遭诟病的制度外收入等等。
这些收入一直以来既不是以税收方式征收，也没有上缴国库。
财政部财政科学研究所所长贾康在“非税收入规范化管理研究”中发现，自改革开放以来，我国政府预算外收入一直处于膨胀状态。
1978年，全国预算外资金为347亿元，相当于预算内收入的30.6%；此后，在体制转轨和财政分权改革的过程中，我国预算外资金迅速膨胀，1992年，全国预算外资金为3855亿元，相当于当年预算内收入的97.7%。
“预算外收入在整个政府收入体系中的地位，由‘拾遗补缺’，演变为占据‘半壁河山’，已成为与预算内收入并驾齐驱的财力资源。”贾康如此描述。
与之对应，我国非税收入由1978年的960.09亿元增长到2000年的4640.15亿元，增幅达4.83倍。目前，非税收入占财政性资金的比重仍然接近40%。
此外，一直以来还存在大量的既非预算内也非预算外的灰色财力(制度外收入)，但由于这部分收入非法且大多未缴入财政专户，无法纳入统计。
未进入公众视野的非税收入，占政府财政收入的比重变得越来越高，长期以来成为民众难以承受的负担。
政府收入占GDP的比重意味着一个国家的公民负担程度，在西方，由于税收是政府收入的主体，通常占政府收入的80%以上，因此，国际上往往以“税负”比重作为衡量公民负担的一个参数。
在我国，由于存在大量的非税收入，因此“税负”无法真实反映这一负担。
2008年，全国财政收入为61316.9亿元，相当于GDP总量的20%。其中，税收收入占财政收入比重为94.8%。但如果算上预算外政府收入，这个比例就会发生突变。
复旦大学经济学院公共经济学系副主任、副教授杜莉测算，如果将预算外资金包括在内，根据2005年的数据，税收收入占财政收入的比重约为77%。
债务收入和社保基金收入也是政府收入的一部分，若将这些收入都纳入，以2005年的数额保守估计，2007年税收收入占财政收入的比重则约为54%。
这还不包括制度外的政府隐性收入。
“如果将全部政府收入都纳入财政收入范畴，我国税收收入占财政收入的比重可能还不足一半。”杜莉表示，这才是中国的真实税负。
清缴非税收入、减轻民众负担、编制全口径大预算的改革，从1986年开始已然走过了20多年，但离消灭地方政府小金库的目标仍相去甚远。
财政部年初下发的《指导意见》则开宗明义：“目前改革处于深化完善的关键阶段，需要进一步扩大范围，继续推进制度创新，有效解决改革面临的问题，加快建立完善的非税收入收缴管理制度体系。”
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