深度解析成品油价税改革

　　专访国家发改委价格司司长曹长庆

　　文/本刊记者　冯志卿

　　2009年1月1日，亿万公民在享受交税后的低油价时，曾经纠结不清的公路养路费等6项收费也如愿撤销。一场酝酿多年、涉及面广、情况复杂的改革终于划上了圆满的句号。

　　1997年7月，《中华人民共和国公路法》首次提出“公路养路费用采取征收燃油附加费的办法”；1999年10月，九届人大常委会第十二次会议将公路法有关条款修改为“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定”；在接下来的时间里，财政部、国家税务总局、国家发改委、国务院办公厅等相关负责人在不同时期相继表态，要稳步推进税收制度改革，适时出台燃油税。然而，由于多种因素制约，改革始终是“只闻楼梯响，不见玉人来”。

　　历史的时针指向2008年12月5日，在国际油价上涨到历史顶峰又急速回落之际，国家发展改革委、财政部、交通运输部和税务总局联合发布公告，就《成品油价税费改革方案（征求意见稿）》向社会公开征求意见。一周之内，48643份民意通过网络、传真、信件等方式迅速汇集，为决策者提供了重要参考。12月18日，《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》正式向全国公布。

　　“利用国际市场油价大幅回落的时机，推进成品油价格和税费改革，能够既立足当前，又能够着眼长远，机会十分难得”，改革的重要参与者、国家发改委价格司司长曹长庆告诉《中国投资》，“本次改革充分体现了政府集中民智、倾听民意、顺应民情的民主决策作风，是对改革开放政策的最好诠释”。

　　3项改革 平稳实施

　　《中国投资》：这次成品油价格和税费改革赢得了社会各界一致好评。您认为本次成品油价格和税费取得了哪些成就？有什么重要意义？

　　曹长庆：这次成品油价格和税费改革是综合性改革，涉及面广，情况复杂，但实施后十分平稳，社会各界给予了高度评价。3项重大改革系统设计，分步实施：一是顺利推进成品油价格改革。这次成品油价格改革，完善了价格机制，理顺了价格关系。其中，价格机制改革取得了几个重大突破：一是改革后国内成品油价格形成机制在相当大的范围内，将根据国际市场原油价格等相关因素进行调整，能够更好地反映企业生产成本、市场供求情况以及资源稀缺程度；二是根据国内实际情况，为减缓油价短期内大幅度波动给市场带来的不利影响，在国际市场原油价格畸高或畸低时，对成品油价格进行适当调控，以保持成品油市场的稳定；三是将汽、柴油零售基准价格允许上下浮动改为实行最高零售价格，不再设定价格下限，鼓励经营者之间开展价格竞争，更好地反映市场供求状况。同时明确了对民营批发企业的汽、柴油价格政策，规定了供民营批发企业汽、柴油供应价格与零售价格之间的最低价差，保证民营批发企业的正常经营，为建立公平、公正的市场竞争环境创造了更加有利的条件。

　　二是成功实现燃油税改革目标。燃油税费改革的目标是，通过建立规范的税费体制，取代养路费等收费，进一步理顺税费关系，公平社会负担，发挥税收杠杆促进节能减排、优化经济结构、促进经济发展方式转变的积极作用,并依法筹集交通基础设施养护、建设资金。这次成品油税费改革突破了1998年以燃油税取代养路费的改革思路，创造性地采取了提高成品油消费税单位税额的方式实现改革目标，不单独新设立燃油税，这符合简化税制的原则，有利于降低税收征管成本，也符合国际通行做法。通过这种方式，只是提高了现行消费税单位税额，征收环节不需要增加机构和人手，征管效率大大提高。而且，由于消费税在生产环节征收，征收方法比较成熟，操作上更具可行性，有利于稳定税源，防止税收征管中的“跑冒滴漏”。

　　三是规范完善了交通收费制度。实施成品油税费改革，替代公路养路费等6项收费，采用依法征税的办法筹集公路养护资金，是贯彻落实《中华人民共和国公路法》等法律规定的具体体现。在此基础上，将取消政府还贷二级公路收费纳入改革范畴，撤销近2000个收费站点，减少10万多公里的收费公路，基本上解决当前收费公路发展中的突出问题，能够降低通行成本，提高物流效率，直接让广大乡镇居民和农民受益，具有良好的经济与社会效益，顺应了公众呼声，满足了社会诉求，符合“以人为本”的治国理念和当前扩大内需、刺激经济增长的政策取向。

　　石油是重要的战略性和稀缺性资源，目前我国已成为世界第二大石油消费国和第三大石油进口国，石油对外依存度已达50%。理顺与石油生产、流通、消费密切相关的价格、税收等机制，实现规范税费、公平负担、节能环保和促进交通持续发展等多重政策目标，意义重大而深远。在改革开放30周年之际推出这项重大改革，是改革开放政策的最好诠释，向外界传递出中国坚定不移推进改革开放的强烈信号，表明了我国政府促进节能减排、实现科学发展的坚定决心，具有特殊意义。

　　理顺价格 完善机制

　　《中国投资》：这次改革面临的难题主要是什么？在国际油价急升急落的大背景下，国家推出改革方案，当时有哪些考虑？

　　曹长庆：我国现行成品油价格和交通税费政策，对保障国内成品油市场供应，加快交通基础设施建设步伐、促进国民经济平稳较快发展，起到了积极作用。但随着我国石油需求不断增加，经济社会发展与资源环境之间的矛盾日益突出；以费代税、负担不公平等弊端日益显现；二级收费公路规模过大，结构不合理，与地方经济发展和群众出行的矛盾越来越尖锐。迫切需要理顺成品油价格和交通税费机制。

　　利用国际市场油价大幅回落的时机，推进成品油价格和税费改革，能够既立足当前，又能够着眼长远，机会十分难得。从当前看，通过大幅度降低国内成品油价格，并取消公路养路费等6项收费，逐步有序取消政府还贷二级公路收费，大幅度减轻用油单位和个人的负担，特别是交通运输业的负担，有利于降低流通成本、扩大内需、促进经济增长，这是当前经济形势迫切需要的。从长远看，通过理顺成品油价格，有利于调动炼油企业的生产积极性，增强发展后劲，保障市场供应；通过提高消费税单位税额，替代公路养路费等收费，实现燃油税改革的目标，建立“多用油多负担”的机制，有利于促进节能减排、优化产业结构，促进国民经济持续平稳健康发展。

　　《中国投资》：这次改革对振兴石化行业会带来哪些积极影响？成品油价格机制未来可能的改革方向是什么？

　　曹长庆：这次改革，完善了国内成品油价格形成机制，理顺了成品油价格，解决了困扰石化行业多年的炼油亏损问题，有利于保持石油行业持续健康发展和产业平稳运行，有利于石化企业整合现有资源，促进结构调整和产业升级，提高竞争力，同时也有利于充分利用国内国际两个市场、两种资源，保证国内市场供应，有利于促进我国经济平稳运行和维护社会稳定，促进石油资源节约使用。

　　成品油价格改革是一个长期渐进的过程。长远看，成品油价格将由市场竞争形成，届时国内油价可能将随国际市场原油价格的波动而自由波动。现阶段，由于市场竞争尚不充分，市场体系不完善，社会各方面承受能力相对较弱，成品油价格仍由政府进行必要的管理，实行与国际市场原油价格有控制地间接接轨。

　　《中国投资》：有媒体报道，改革后国内油价高于国外，是这样么？

　　曹长庆：各国汽、柴油零售价格，是由不含税价格和税收两部分构成的，其中不含税价格反映了成品油生产成本和区域性市场供求情况，而税收则体现了本国政府宏观调控意图和政策导向。在全球统一市场的情况下，各国油品的不含税价格差别不大。因此，税负高低直接决定了不同国家的油品含税零售价格差距。

　　目前，我国汽、柴油含税价格在石油进口国中处于较低水平。我们商请新华社对一些国家成品油价格的调查显示，在我国周边国家中，除俄罗斯、越南、马来西亚等石油净出口国外，包括日本、韩国、印度等国家在内的绝大多数国家汽油价格高于中国。德国、法国、意大利、英国、瑞典、瑞士、西班牙、葡萄牙、比利时、保加利亚、罗马尼亚、奥地利、匈牙利等主要欧洲国家汽油价格在每升7-11元之间。非洲的喀麦隆、埃塞俄比亚、塞内加尔、科特迪瓦、乌干达以及拉美的巴西等国家汽油价格也高于我国水平。

　　通力合作 顺应民情

　　《中国投资》：本次改革有哪些经验值得总结？

　　曹长庆：这次改革之所以成功，主要有以下几点：一是党中央、国务院的英明决策和坚强领导。成品油价格和税费改革涉及面广，情况复杂，影响很大，也很敏感，社会广泛关注，一方面要抓住机遇，果断出手，另一方面又要周密设计，扎实推进。党中央、国务院高度重视，果断决策，抓住时机启动了改革。在国务院领导下，国家发展改革委会同财政部、交通运输部、税务总局等有关部门成立部际协调小组，统筹改革方案的起草和组织落实工作；各省（区、市）人民政府成立由主要负责同志牵头的改革领导小组，为成品油价格和税费改革最终出台和顺利实施提供了组织保证。

　　二是各方面通力合作。成品油价格和税费改革，涉及多个部门职能，关系中央和地方的利益调整。改革过程中，各方面均能跳出部门、地方局限，互相支持理解，最终齐心协力地顺利完成了党中央、国务院交办的改革任务。这次改革，不仅是一个多方谈判博弈的过程，更是一个各方通力合作的典范。

　　三是锐意开拓创新。成品油价格和税费改革秉承解放思想、实事求是的思想路线，立足实际，开拓创新。在成品油价格改革方面取得突破性进展的同时，创造性地通过提高现行消费税单位税额的方式实现了燃油税改革目标，同时突破既有思路束缚，将取消二级公路收费纳入改革范围，找到了一条适合公路交通持续健康发展的新路子。

　　四是公开倾听民意。起草论证改革方案时，不仅听取相关部门、地方人民政府和专家学者意见，而且公开向普通大众征求意见。这也是继医改方案后，第二个面向全社会公开征求意见的重大改革方案，社会各界通过网络、传真、信件等方式反馈的意见共计48643条，为党中央、国务院最终决策提供了重要参考。其中，为顺应社会提出的先降价要求，国家于2008年12月19日先行大幅下调国内成品油价格，充分体现了政府集中民智、倾听民意、顺应民情的民主决策作风。

　　五是充分宣传，正确把握和引导舆论。成品油价格和税费改革政治性、政策性强，社会关注度高，宣传引导责任大，任务重。有关部门牢牢把握正确导向，切实加强舆论引导，精心组织各级各类媒体有步骤、有重点地开展宣传报道，宣传报道很透明，很平稳，也很有效，很成功。这是改革方案平稳出台和顺利实施的重要保障。

　　改革“春暖”石化投资

　　文/本刊记者　冯志卿

　　聊起成品油价格改革，谈锋颇健的北京银建公司出租车司机张信民对中石油和中石化两巨头上海的“价格战”情节稔熟，津津乐道。

　　2008年12月25日，中石油在上海打响价格战第一枪，率先脱离刚刚实行不久的最高零售限价，汽柴油平均降幅超过５％。见此，中石化宣布一周后，每升价格比中石油的“降价油”便宜５分钱。双方价格拉锯战自此展开，并迅速在广东、浙江、江苏等地蔓延。

　　“不管它们怎么打，得实惠的是咱老百姓啊。现在上海的93号汽油价格比北京低了0.73元，这么好的事为何不让咱北京人享用享用？” 张信民说。

　　石化双雄的价格战，过去鲜有所闻，降价似乎这只是民营和外资加油站的专利。对此，接受《中国投资》专访的中国石油集团经济技术研究院院长许永发和中国石油大学工商管理学院副院长董秀成教授均表示，如果没有这次成品油价税改革，双雄价格战不会如此高调并迅速蔓延，本次价格改革取得的诸多成就，远远超过价格战本身。

　　改革3大亮点

　　在董秀成看来，改革的一大亮点是明确了接轨方式。过去经常讲接轨，曾有一段时间也实行与国际成品油价格直接接轨，但因国际油价持续涨，直接接轨名存实亡。但本次改革明确为间接接轨，与国际市场原油价格挂钩。

　　他告诉记者，目前国际上成品油价格形成有3种模式：市场化，政府定价，和介于二者之间的政府主导、市场导向。市场化是成品油价格政府不管，市场自由调节；政府定价指政府完全控制价格，不考虑市场因素；中间模式是政府主导，市场导向。各国采取中间模式居多。

　　“采取哪种模式更好取决于一个国家的市场化程度”,许永发认为，随着中国石油对外依存度越来越高，中国石油市场与国际石油市场也越来越密切。本次成品油价格改革与国际市场间接接轨有利于利用国内外“两种资源，两个市场”，实施走出去引进来战略。

　　他认为，这次的接轨方式发生了根本性变化：由之前与国际成品油价格直接接轨，变为与国际原油价格间接接轨；从先确定零售价格再确定批发价和发厂价，变为先确定出厂价再确定批发价和零售价。这种变革既与国际接轨、又兼顾到国内的实际情况。

　　董秀成认为，本次改革第2大亮点是：改变过去规定零售中准价然后上下浮动8%，变为规定零售最高价、不设下降下限。这对消费者来说是件好事情。“改革对石油企业来说，意味着经营权扩大。以前是两头被政府控制，现在只被控制一头，权利大了”。他强调说。

　　许永发说，本次改革也兼顾了民营油企的利益。按照规定，对符合资质的民营批发企业最高供应价格，按最高零售价格扣减400元确定。当市场零售价格降低时，对民营批发企业的供应价格也要相应降低，保持价差不小于400元。这在以前是没有明确规定的。

　　第3个亮点董秀成认为是新机制规范了流通领域。从出厂价到流通价，原来国家给企业利大，灵活性强，结果出了一些问题。比如加价范围从出厂价，到一级批发，二级批发，三级批发，一直到零售，每级批发加价幅度太大，最后导致批零倒挂。这次改革明确规定，将原流通环节差价中允许上浮8%的部分缩小为4%左右，使这个环节更加合理。

　　“总之，着眼未来，兼顾现实，是本次成品油价税改革的成功之处”， 董秀成告诉《中国投资》，“兼顾现实，既考虑到炼油企业利益，又考虑到相关各利益群体的利益平衡。着眼未来，意味着未来改革发展方向还是逐步市场化，本次改革是通往市场化道路上迈出的重要一步”。

　　许永发也表示：“与国际接轨节奏加快，市场定价因素增多，有利于企业根据国内外石油市场情况，利用价格杠杆平衡成品油资源，市场供需将会有所改善。而且新机制加大了对弱势群体的补贴力度，实行成本分担机制，利于石油工业、国民经济及全社会的健康稳定发展”。

　　“春暖”石化投资

　　“在金融危机背景下出台改革，对于拉动和刺激经济发展是有利的。油价低，降低了经济发展的成本”，董秀成说，“同时，这次则给出明确信号，未来的油价是动态的，根据国际市场，国际市场油价高我国也高，国际低我国也低。让公众知道，低油价不可能一直保持，随时要有面对油价上涨、节约能源的准备。这种市场化教育非常重要”。

　　他强调，好的价格机制确立，释放出来的利好将直接拉动企业对石化行业的投资。尽管目前经济低迷，但是作为企业家、投资商，不管是外资、国有、还是民营，不会完全着眼于现在，投资向来是投未来的。

　　“新的价格形成机制无疑让投资商有了好的预期，这种预期会促使投资商加大投资决心”，董秀成告诉《中国投资》记者。

　　前几年，一些外商和民营企业家与他交流石化投资，表示想投又不敢投，持观望态度。他们最大的忧虑是政府管理价格。投资商担心花许多亿投进去建一个炼油厂，原油价格与国际市场接轨，当原材料上涨，成品油价格国家管制不让涨，那炼油厂肯定亏损，这种政策风险是投资首先要考虑的。

　　新的价格改革则明确告诉投资商，他们担心的问题已经被釜底抽薪，现在的价格是水涨船高。投资石化产业，从价格因素考虑，已不存在过去那种让炼油行业大面积亏损的局面。价格顺了，能够保证投资者在未来有稳定的收入，所以这次价格改革对吸引外商、社会资金投资石化产业来说，是一个极大利好消息。

　　“我接触的外国专家对中国的成品油价格改革普遍持积极、肯定的观点，觉得这是中国的成品油改革往市场化迈出了重要一步”，董秀成说，“理顺价格形成机制，将吸引更多投资者，易于加大良性竞争，可促进中国石化行业健康、可持续发展”。

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　　成品油价格改革历程

　　1998年以前，国内成品油价格完全实行国家计划管理，从出厂、批发到零售环节基本上实行政府定价制度。

　　1998年，为配合我国石油工业管理体制改革和两大石油集团公司（中石油和中石化）重组，国家对成品油价格形成机制进行了重大改革，成品油（汽油、柴油）零售价实行政府指导价，由原国家计委按进口到岸完税成本为基础加国内合理流通费用制定各地零售中准价，两大石油集团公司在此基础上，在上下5％浮动的幅度内确定具体零售价格。

　　2001年10月，成品油价格“挂钩”机制进入进一步完善阶段，由单纯依照新加坡市场油价确定国内成品油价格改为以新加坡、鹿特丹、纽约3地市场一揽子价格加权平均值为定价基础，根据基本杂费及国内关税，加上由国家确定的成品油流通费用，形成由原国家计委制定的成品油零售中准价。

　　2003年下半年以来，由于国际石油价格暴涨，国家为保证市场稳定和社会承受能力，基本上中止与3地接轨的定价方式。

　　2006年3月，有关部门出台了《石油价格综合配套调价方案》，进一步完善了成品油价格形成机制，国内成品油价格实行与国际市场原油价格有控制地间接接轨。

　　2008年12月5日，随着国际油价从历史高点持续回落，为成品油价税改革创造了机会。鉴于此，国家发展和改革委员会会同其他3部委适时推出了《成品油价税费改革方案（征求意见稿）》。