权威解析《有色金属产业调整和振兴规划》

　　文/本刊记者 朱娅琼

　　2009年2月25日，随着国务院原则通过《有色金属产业调整和振兴规划》（下称《规划》），业界相关人士长吁一口气，悬了几个月的心终于放下了。但是，许多疑问仍然盘踞在大家心头：这次《规划》究竟力度有多大，如何使企业走出巨大亏损的低谷，国家收储和直购电试点等方案争论焦点是否能够实施，将有哪些措施力促产业升级，国家能够给予多大的财政支持？在国务院正式公布《规划》之前，《中国投资》专访了深度参与《规划》编制的国家发展改革委产业协调司副司长熊必琳，对此进行权威解析。

　　产业振兴刻不容缓

　　《中国投资》：有色金属相对于钢铁、汽车、石化等产业，其工业增加值并不是很高，对GDP贡献率也不太大。国家为什么将有色金属产业纳入调整与振兴的10大产业之中？

　　熊必琳：虽然有色金属产业跟钢铁、汽车、石化等产业相比，是一个相对比较小的产业，但是其重要性与战略地位是显而易见的。有色金属是重要基础原材料，产品种类多，关联度广，增值性强，是现代高新技术产业发展的关键支撑材料，广泛应用于电力、交通、建筑、机械、电子信息、航空航天、国防军工等领域，在保障国家经济建设、社会发展以及稳定就业等方面发挥着重要作用。

　　2008年，我国铜、铝、铅、锌、镍、锑、汞、镁、钛10种有色金属产量2520万吨，规模以上企业完成工业增加值5766亿元，占全国GDP的1.9%，直接从事有色金属生产的就业人数300万，是世界上最大的有色金属生产和消费国。

　　由于有色金属产业具有资源的全球配置和产品价格与国际市场完全接轨的特点，在此次国际金融危机中遭受重创，其损失甚至高于其他很多行业。由于市场消费疲软，价格大幅下跌：国内铜、铝、铅、锌、镍价格，从2008年7月初到同年12月底，跌幅分别达到58%、44%、43%、43%、49%。受2008年9、10月份有色金属价格暴跌影响，以长期合同方式进口的铜、铅、锌精矿等原料价格明显高于当期原料现货价格，中国有色金属工业协会联系的73户重点企业中，第4季度盈亏相抵后亏损127亿元，行业出现全面亏损。上述情况，导致企业库存大幅增加、流动资金紧张，而且生产出现严重下降，甚至很多企业停产。面对全行业存在的诸多困难，振兴有色金属产业刻不容缓。

　　《中国投资》：目前，国内有色金属重要品种价格有所回升，这是否意味着有色金属产业已经走出了低谷？您对今年产业发展态势怎么看？

　　熊必琳：近期，铜、铝、铅、锌、镍、钛等价格略有回升，主要是国家收储和扩大内需政策效应显现，市场对前一段过度反应的理性回调，但市场疲软态势并没有根本改变。

　　当前，国际金融危机对有色金属产业的影响还在进一步加深。预计2009年全球铜、铝需求分别为1790万吨和3740万吨，比上年分别下降1.6%和3%；国内市场呈下降趋势，预计2009年消费铜490万吨、铝1250万吨、铅270万吨、锌350万吨，比上年分别下降2%、0.8%、11.5%、5.4%；铝材出口量将减少100万吨，同比下降50%。

　　因此，不能因为市场暂时回温，就过高地估计产业状况。这个时候，企业要有冷静判断，相关管理部门和行业协会也要理性、清醒地分析。

　　重大调整是必然

　　《中国投资》：为什么说有色金属产业出现危机是一种必然？

　　熊必琳：《规划》强调，有色金属产业面临的困境既有金属危机冲击的外因，也有产业自身结构不合理，长期粗放型发展积累的矛盾在市场变化时显现的内因。对于这一点，多方是达成共识的。应该看到，有色金属产业在经历了多年高速增长后，进行一次大的调整也是必然的。

　　《中国投资》：目前，该产业存在哪些深层次矛盾和问题？

　　熊必琳：当前，有色金属产业自身存在很多深层次矛盾和问题：

　　一是部分产品产能过剩。截至2008年底，电解铝产能已建和在建产能超过1800万吨，当年消费1260万吨，产能严重过剩。此外，铜、铅、锌、钛也存在盲目发展与原料供应严重失衡的矛盾。

　　二是产业布局亟待调整。近年来，一些地方盲目投资，在能源和资源短缺、环境容量压力大的地区，建成了近300万吨电解铝、1000万吨氧化铝产能。还有一些地方不顾资源条件和环保要求，建设了近百万吨技术装备落后的铅锌产能。目前，相当部分的企业已处于减产、停产状态。

　　三是产业集约化程度低。目前，铜、铝、铅、锌冶炼企业分别有40家、97家、200家，平均规模仅为9万吨/年、17万吨/年、4万吨/年，低于国外铜15万吨/年、铝25万吨/年、铅锌10万吨/年的平均规模。另外，电费占成本40%的电解铝企业大多没有自备电厂，抵御市场风险能力不强。

　　四是资源保障程度不高。我国有色金属资源条件禀赋低，对外依存度高。2008年，不同产品对外依存度分别为铜73%、铝53%、铅31%、锌32%、镍78%。目前，我国在境外虽有年产近8万吨铜、6万吨铅锌的权益量，但与日本115万吨铜、韩国80万吨锌的权益量比有较大差距。而且，国内资源开发利用水平不高，大量铜、铅锌低品位矿、共伴生矿、难选冶矿没有得到充分利用。煤铝共生资源目前仅用于燃煤，铝资源没有得到利用。

　　五是自主创新能力不强。企业技术开发能力弱，尚不能满足电子信息、国防军工、航天等重点领域高性能新材料的需要；航空用中厚板、高档印刷用铝板、无氧铜材、框架材料等铜、铝、钛深加工产品仍处于中低档水平，需要大量进口。此外，高精度轧机、大断面和复杂截面挤压机等关键技术装备也主要依赖进口。

　　六是再生利用水平较低。再生有色金属的原料回收体系不健全，企业数量上万家，规模小，工艺装备落后，污染重，能耗高，资源回收利用率低，应对市场变化的能力弱。受国际金融危机影响，大多数再生金属企业处于停产状态，废杂铜直接生产铜材停产70%，再生铝和再生铅企业分别停产50%和60%以上。

　　七是淘汰落后任务艰巨。截至2008年底，国内仍有落后的小预焙槽电解铝产能80万吨，炼铜产能30万吨，锌冶炼产能40万吨，落后烧结锅炼铅产能60万吨，环保不达标、能耗高的烧结机炼铅产能近150万吨。

　　《中国投资》：从长远看，有色金属产业发展前景怎样？

　　熊必琳：有色金属产业将要进行一次大调整，国家会力促其走上可持续发展道路。现阶段，有色金属产业在我国实现城镇化、工业化、信息化中的重要作用没有改变，作为现代化高新技术产业发展关键支撑材料的地位没有改变，产业发展的基本面没有改变。因此，通过制定和实施《有色金属产业调整和振兴规划》，采取综合措施，稳定国内市场，充分利用国际金融危机客观上形成的“倒逼”机制，加快淘汰落后产能，推动企业兼并重组，促进增长方式转变，实现产业结构优化升级。同时，抓住当前国际资源价格下跌的时机，引导企业“走出去”，获取境外矿产资源，力争在下一轮经济周期赢得主动权。这对促进有色金属产业可持续发展具有重要意义。

　　新政标本兼顾

　　《中国投资》：请您简要介绍一下《规划》的基本原则和规划目标。

　　熊必琳：本次《规划》的基本原则有5点，保增长与调结构齐头并进，体现出国家远近结合、标本兼顾的意图：

　　一是应对危机与产业振兴相结合。着力解决有色金属产业当前面临的困境，保市场稳定，保先进生产力，保重点企业，保主要产品，促进产业平稳运行；利用市场“倒逼”机制，充分发挥各种有利因素，加快产业结构调整，提高产业竞争力。

　　二是控制总量与优化布局相结合。根据能源、资源、环境、市场等条件，严格控制产能扩张，加快淘汰落后，推动有色金属产业与上下游产业的重组，支持具有资源、能源优势的中西部地区发展深加工，优化产业布局。

　　三是自主创新与技术改造相结合。加快关键技术引进向消化吸收再创新转变，注重单项技术研究开发向集成创新转变。积极采用自主创新的先进和适用技术改造产业，提高工艺装备水平和产品质量，增加产品品种，降低资源和能源消耗，增强科技对产业结构优化升级的支撑能力。

　　四是企业重组与体制创新相结合。通过体制创新，消除企业重组过程中财税利益分配、资产划拨、债务核定和处置等方面的体制性障碍，为推动有色金属企业集团化发展和实现跨地区、跨行业的企业重组创造良好的体制环境。

　　五是资源开发与节约利用相结合。合理开发利用国内有色金属资源，以满足内需为主，控制直接出口，鼓励间接出口，积极实施“走出去”，大力发展循环经济，提高再生利用水平，加强资源节约和综合利用。

　　《规划》的目标是：力争在2009年有色金属产业保持稳定运行。通过3年努力，到2011年有色金属产业步入良性发展，产业结构进一步优化，增长方式明显转变，技术创新能力显著提高，为实现有色金属产业可持续发展奠定基础。

　　《中国投资》：将有哪些配套的财税政策以及相关制度等细则来保障这些目标顺利达成？

　　熊必琳：《规划》提出了12项政策措施和保障条件，包括完善出口税收政策、抓紧实施国家收储、加大技术进步及技术改造投入、完善企业兼并重组政策、支持企业“走出去”、修订完善产业政策、合理配置资源、继续实施“有保有压”的融资政策、严格执行节能减排淘汰问责制、建立产业风险信息的交流和披露制度、发挥行业协会作用、建立政策实施后评价制度等方面的内容。

　　聚焦国家收储与直购电试点

　　《中国投资》：国家收储是业界关注焦点，目前该政策实施到了哪个阶段？在选择收储哪些企业产品的过程中有什么原则？

　　熊必琳：在经报国务院批准之后，国家发展改革委已完成铜、铝、锌等有色金属的部分收储。这对提振市场信心、减少企业产品库存、缓解流动资金紧张状况、稳定市场价格，起到了积极作用。铝、锌市场价格已比2008年底有所回升。但是，目前有色金属市场价格仍然偏低，企业库存偏高。我们认为，在当前形势下，加大国家收储十分必要。因此，在《规划》中明确提出继续落实好对铜、铝、锌的国家收储任务。并根据形势需要，研究进一步扩大有色金属国家收储规模的方案。

　　国家重点支持符合国家环保、土地法律法规以及投资管理规定的国有企业。

　　《中国投资》：要不要推行直购电试点是《规划》编制过程中的争论焦点。国务院是否原则通过了这条措施？如果通过，又在何时能够实施呢？

　　熊必琳：目前国务院已经原则通过的《规划》中，将“推进直购电试点，增强企业活力”作为有色金属产业调整和振兴的主要任务之一。明确要抓紧推进直购电试点，重点支持符合国家环保、土地法律法规以及投资管理规定，有助于产业结构调整的骨干电解铝企业，降低生产成本，增强企业活力。目前已经确定了中铝某些分公司、包头铝业、云南铝业等15家试点企业。将根据情况，逐步扩大直购电试点企业范围。

　　推行直购电试点目的，是使处于巨大亏损中的企业能够尽快恢复运转，同时能让发电企业、电网公司与用电企业维持电力稳定的供需关系，形成良性循环，是个多赢策略。通过直购电方式获得的电价相比于正常电价的优惠幅度在0.03-0.06元/度，按照每吨电解铝耗电14000度左右算，吨铝的成本可降低300－800元，能够使电解铝企业尽快正常生产。

　　虽然国务院原则同意了《规划》中将推行直购电试点作为工作重点，但是这个措施要尽快落实，需要相关部门与电监会、电网企业等单位进行深度协商，尽快出台实施细则和落实办法。

　　《中国投资》：有专家认为，国家收储与直购电试点不过是一时的“救命稻草”，对于企业从根本上提高竞争力没有作用。您怎么看？《规划》有哪些“治本”的措施呢？

　　熊必琳：就像我之前谈到的，当前危机肆虐，情况特殊，全行业都陷入严重亏损。只有先保住了先进产能、国家骨干企业，才能谈到产业后续发展。因此，这些措施是用来“救命”的，但不是“稻草”，而是“救生圈”。而且，这在目前是必不可少的，这关系到产业能否生存、能否有发展后劲。

　　另外，国家收储和直购电是不同层次的措施。国家收储只是短期行为，目的在于提振市场信心、缓解企业资金压力、稳定价格，国家不会在3年内一直进行收储；但直购电将会是一直推进的措施，并向形成机制的方向努力。

　　当然，仅靠这些应对危机的措施来调整和振兴有色金属产业是远远不够的。因此，在《规划》中谈到了5大原则和12项政策措施，如加大对技术进步及技术改造的投资力度，鼓励企业兼并重组，抓住机遇“走出去”，利用“倒逼”机制加强企业管理，提高资源利用水平，等等，都是“治本”的法子，有利于提高企业的综合实力，解决产业的深层次矛盾和问题。

　　保大压小 “一石三鸟”

　　《中国投资》：《规划》有哪些具体措施促进有色金属企业进行兼并重组，提高产业集中度？

　　熊必琳：《规划》将促进企业重组、增强企业综合实力作为工作重点之一。鼓励有实力的铜、铝、铅、锌等企业以多种方式进行重组，实现规模化、集团化，提高产业竞争力。支持中央企业实施跨地区兼并重组；支持地方企业开展区域内重组和企业集团之间的重组；支持铝企业与煤炭、电力企业进行跨行业的重组；也鼓励再生金属企业间重组。

　　同时，国家将落实和完善企业兼并重组的政策措施。包括妥善解决人员安置、企业资产划转、债务核定与处置、财税利益分配等问题；推进联合重组，完善公司治理结构，提高企业管理水平；对大型企业跨省区联合重组的技术进步和技术改造等相关项目给予支持等等措施。

　　《中国投资》：要达成的重组目标是什么？

　　熊必琳：重组目标是形成3—5个具有实力的综合性企业集团。国内排名前10位的铜、铝、铅、锌企业的产量占全国的比重由2007年的73%、57%、40%、52%，分别提高到2011年的90%、70%、60%、60%。

　　《中国投资》：重组做大就必然要淘汰落后，对此国家有哪些部署？

　　熊必琳：必须按期淘汰落后产能。《规划》目标，2009年淘汰落后铜冶炼产能30万吨、铅冶炼产能60万吨、锌冶炼产能40万吨。到2010年底，淘汰落后小预焙槽电解铝产能80万吨。

　　同时要严格控制总量，执行国家产业政策，今后3年原则上不再核准和新建、改扩建电解铝项目。严格执行准入标准和备案制，严格控制铜、铝、锌、钛、镁新增产能。按期完成淘汰反射炉及鼓风炉炼铜产能、烧结锅炼铅产能、落后锌冶炼产能和落后小预焙槽电解铝产能。还要逐步淘汰能耗高、污染重的落后烧结机铅冶炼产能。

　　《中国投资》：高耗能、高污染是有色金属产业备受诟病的特点。有人认为，在产业发展困难的时候，可以降低对节能减排的要求。您怎么认为？

　　熊必琳：我觉得恰恰相反。有色金属产业高耗能、高污染问题主要集中在落后产能上。在产业陷入危机时，正好可以利用市场“倒逼”机制，解决产业粗放发展形成的积弊，加速淘汰这些落后产能，实现更高的节能减排目标。

　　《规划》将节能减排取得成效作为重要目标。到2010年，国家重点骨干电解铝厂吨铝直流电耗下降到12500千瓦时以下，粗铅冶炼综合能耗低于380千克标煤/吨、硫利用率达到97%以上，余热基本实现100%回收利用，废渣100%实现无害化处置。实现每年节能约170万吨标准煤，节电约60亿千瓦时，减少二氧化硫排放约85万吨。

　　《中国投资》：为完成淘汰落后、节能减排目标，《规则》有哪些政策保障？

　　熊必琳：要严格执行节能减排淘汰问责制；进一步研究完善淘汰落后退出机制，妥善解决好企业在淘汰落后产能时职工安置、企业转产、债务化解等问题，促进社会和谐稳定。而且要严格实行节能减排、淘汰落后的问责制，按照《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》要求，对未完成节能减排、淘汰落后任务的地区，暂停对该地区投资项目的核准和审批。成立执法检查小组，综合运用经济、法律、环保和必要的行政手段，加大对落后企业的监督检查，并向社会公布。各级政府对限期淘汰的落后装备严格监管，禁止擅自扩容改造和异地转移，金融机构不提供任何形式的信贷支持，国土资源管理部门不予办理用地手续。

　　《中国投资》：对于“保大压小”还有哪些具体措施？

　　熊必琳：首先是在融资支持上。要继续实施“有保有压”的融资政策；将加大对有色金属重点骨干企业的融资支持力度，对符合产业政策与环保、土地法律法规以及投资管理规定的项目，以及实施并购、重组、走出去、技术进步的企业，在发行股票、企业债券、公司债以及银行贷款等方面给予支持。对违法违规建设、越权审批的项目和产能落后企业，继续实施融资限制等措施。

　　其次在合理配置资源上，明确矿山资源配置的具体要求，大型矿区要列入国家矿产资源开发规划，优先配置给重点骨干企业，确保矿产资源合理集约高效利用。

　　还有，在支持企业“走出去”、国家收储、直购电试点、技术进步专项等方面，都会体现“保大压小”、保护先进产能淘汰落后产能的目的。

　　“两手”保障资源供给

　　《中国投资》：您提到资源保障程度不高是有色金属产业发展的一大难题。本次《规划》对支持我国企业“走出去”开发收购境外资源有何支持？

　　熊必琳：开发境内外资源是增强有色金属产业资源保障的重要办法之一。国家支持具备条件的企业到国外独资或合资办矿。将组织实施好中铝、五矿有色、中国有色、中冶集团等海外项目建设。

　　国家支持企业“走出去”有以下具体措施：支持骨干企业以直接投资、购买股权等方式，加强与国外资源国的合作，获取国内短缺的铜、镍以及铝、铅、锌等资源，提高资源保障；简化境外项目审批程序，完善信贷、外汇、保险、财税、人员出入境等政策措施；加强境外资产的经营管理，切实防范和化解境外资产风险；制定境外资源开发专项规划，严格境外资源开发企业准入条件，对符合准入条件的骨干企业，在境外资源开发项目的资本金注入、外汇使用等方面给予支持。

　　《中国投资》：西方工业化国家将再生利用金属称之为“开发城市矿山”，而我国在这方面利用率很低。有哪些措施提高有色金属的综合利用水平？

　　熊必琳：一方面国家支持采用先进适用工艺技术，开发利用铜、铅、锌低品位矿、共伴生矿、难选冶矿、尾矿和熔炼渣等，提高资源综合利用水平；制定煤铝共生资源利用专项规划，抓好高铝粉煤灰利用示范工程；搞好铜、铅、锌冶炼余热利用；推动废渣、赤泥等固体废弃物的应用，实现生产“零排放”。

　　另一方面将加快建设覆盖全社会的有色金属再生利用体系，重点支持具有条件的地区建设再生有色金属回收交易市场、拆解市场。支持有条件的企业采用高效、低耗、低污染的工艺装备，建设若干30万吨/年以上的再生铜、铝等生产线，促进资源化利用上规模，技术上水平，产品上档次，减少矿产资源消耗。

　　《中国投资》：提高资源保障能力要达成的具体目标是什么？

　　熊必琳：在开发境内外资源、增加有效供给方面，2011年，铜、铝、镍原料保障能力分别提高到40%、56%、38%。煤铝共生矿资源开发利用形成100万吨氧化铝规模。2011年，再生铜、再生铝占铜、铝产量的比例分别提高到35%和25%，比2008年分别提高6个百分点和4个百分点。

　　提高自身竞争力是根本

　　《中国投资》：请您具体谈谈实施技术改造、推动技术进步的政策支持。

　　熊必琳：国家将加大技术进步及技术改造投入；在新增中央投资中安排技术进步专项，以贷款贴息形式支持有色金属产业技术研发和技术改造。并且加大节能技术改造财政奖励支持力度，鼓励、引导企业积极推进节能技术改造。

　　我们将重点支持符合国家产业政策并按规定核准或备案建设的骨干企业以及国防军工、航空航天、电子信息关键材料企业。国家将实施技术改造和技术研发专项，开发连续炼铜、铝冶炼重大节能前沿共性技术，建设填补国内空白，满足国民经济重点领域需要的高精尖深加工项目；采用先进适用冶炼技术淘汰落后产能，提高工艺装备水平。

　　《中国投资》：在支持企业技术进步方面，《规划》要达到怎样的目标？

　　熊必琳：《规划》提出，到2010年，实现我国有色金属产业创新能力明显增强。通过原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新，提高技术装备水平，力争在关键工艺技术、节能减排技术以及高端产品研发、生产和应用技术等方面取得突破。通过技术改造推动产业技术进步，提高产品质量，优化品种结构。采用富氧底吹等先进技术的铅冶炼能力达70%，框架材料、无氧铜带、中厚板等高档铜、铝深加工产品基本满足国内需求。

　　《中国投资》：对于很多处于危机中的有色金属企业，您有何建议？

　　熊必琳：有色金属企业应当充分利用当前市场“倒逼”机制，进一步完善公司治理结构，建立健全各项责任制，增强对市场的预见和判断能力，增强风险防范意识，增强国际竞争能力。加快推进企业管理创新，全面加强质量管理，建立和健全生产管理制度和安全操作规范，积极履行社会责任。加强节能管理和成本管理，降本增效。

　　同时，企业要重视推进管理信息化，提升企业运营效率。加强企业文化和人才队伍建设，注意培养高素质的经营管理和技术人才，促进企业持续健康发展。

　　无论顺境逆境，企业立足提升自身竞争力，做大做强，才是发展之根本。

　　重在落实执行

　　《中国投资》：《规划》再好，也重在落实和执行。国家在相关细则制定和落实上有怎样的时间表？

　　熊必琳：是的，相关各方能否落实和执行好，才是《规划》能否发挥作用的关键之处。

　　2009年，要抓紧落实国家收储、提高出口退税税率、技术进步及技术改造专项、直购电试点等直接保市场的政策措施。同时，着手建立有关信息交流与披露制度，修改《产业结构调整指导目录》及相关产业政策。在规划3年内，有针对性地调整宏观调控经济措施，积极推进淘汰落后、企业重组、境外资源开发等工作，保持产业稳定增长。

　　在国家发展改革委会同工业与信息化部等多个部门起草制订《规划》过程中，征求并采纳了有关部门、单位、企业的建设性意见和建议，各方达成共识。因此，为了使政策措施落到实处，《规划》制订了有关部门工作分工及进度安排表，这对《规划》落实和执行将起到重要保障作用。而且，为加强对国家出台的政策执行与落实情况及效果的跟踪、评估，国家将研究设立重大产业政策后评价制度，为出台新的政策提供参考。该制度由环保部、中咨公司等单位来具体执行。

　　相信在各部门的通力配合下，《规划》必将取得应有的成效。