来源：搜狐财经
一、解决住房问题的重要性及其主要原则
居住是人类基本需求，也是经济社会发展、追求美好生活的重要方面。居住权是基本人权之一，解决好亿万人民住房问题，既是重大的民生问题，也是重要的经济社会建设，直接关系到我国全面建设小康社会及和谐社会的进程和成败，
回顾总结我国计划经济及其福利分房时代的教训，住房制度改革特别是其伴随市场经济发展的得失成败，借鉴人类发展住房保障和房地产市场的经验，我们可以得出结论：与计划经济相对应的福利分房制度包括政府其它分配性、审批性购房，都直接或间接地导致权力分配住房，既不能解决效率问题，也不能解决公平问题，更不能解决住房问题；只有在社会主义市场经济条件下我国的住房水平才得到了空前发展。但市场不能自发解决所有问题，住房保障和房地产市场调控都离不开政府的主导和干预，但必须尊重市场规律，通过市场发挥作用。政府还应从土地供应、基础设施配套以及税费等方面，努力降低住房成本，并要有效避免将此转化为开发企业的利润甚至暴利。要继续发挥、完善住房公积金和职工住房补贴在解决住房问题上的作用。
在认识住房及房地产业重要性的同时，对房地产业在经济社会发展中的地位、作用不能片面夸大。房地产虽然因其本身的特性并涉及众多相关产业而成为国民经济的支柱产业之一，但其产品即住房主要是为了消费。根据我国作为发展中国家长期处于社会主义初级阶段的基本国情，相对于国家的整体发展战略，发展生产、推动科技进步等都应优先于房地产业；对于全体国民及家庭，保障其教育、就业，增加家庭收入也优先于住房问题。因此，要注意防止和避免因政策导向，特别是房地产暴利等因素而形成相反的导向：将财力、物力、智力、人力过度地吸引到房地产业。住宅产业要在科学发展观的指导下，处理好保障与市场、消费与生产、眼前与长远、人与环境及自然的关系，处理好社会主义市场经济条件下效率与公平的关系，并将政府的行政干预与尊重和发挥市场规律有机结合起来。
住房价格是住房保障和房地产调控的关键，合理的房价应与绝大多数家庭的收入水平相适应，努力将房价的增长水平控制在收入的增长之下。与此同时，相对于我国城市化不断加快，家庭人均收入不断增加的发展趋势，房价也应保持与此相适应，避免大起大落或长期下行。对房价的调控，既要与土地作为不可再生资源需要珍惜和保护的价值及价值观相适应，并有利于消化城市发展中旧城改造及拆建成本；也要避免因炒作等形式形成房地产市场泡沫。要引导和鼓励企业通过科技进步、管理进步，通过节约、降低成本，以及提高设计和建设水平，生产出更多受消费者欢迎的优质产品，实现优质优价，提高利润水平。
房价收入比是衡量市场房价是否合理的重要标志。确定合理的房价收入比，不仅要借鉴国际上通行的比例，更要结合我国的具体国情。在我国现阶段收入结构较为复杂、悬殊的情况下，各地应避免以全社会平均收入来衡量房价是否合适，要考虑基尼系数的因素，根据人群中实际收入分布情况，分别划分出高收入家庭、中等收入家庭和低收入及困难家庭，来衡量房价及房价收入比是否合理。还要考虑到我国需要住房保障家庭的恩格尔系数等相关因素，恩格尔系数高则购买力更弱，也要考虑我国当时教育卫生等各种社会保障因素，保障性提高，购买（住房）力增强，反之亦然。
“住有所居”是国家解决全体国民住房问题的基本目标。房地产市场的目标就是要让绝大多数城市居民及其家庭通过其劳动所得即收入购买到价格合适的商品住房。当平均房价与家庭收入的比例超出合理范围时，这样的家庭就应纳入保障范围（不能简单地以低收入线来划分）；对于更困难的低收入家庭，则享受政府提供的廉租住房。
根据我国人多地少、人均收入水平较低的基本国情，住房面积要与此相适应，确立建筑面积90㎡以下住房占住房总量60-70%以上的目标是合理的，也是必要的。除了要通过法律、经济等多种手段加以控制外，更重要的是通过住房保障方法即资助购房方式，增加购买90㎡以下住房的吸引力。并有效避免90㎡以上住房，成为市场上的稀缺资源而产生种种矛盾和不良导向。
国家在鼓励多建多购小套型住房的同时，鼓励和扶持与之配套的产品、产业，促进住宅小区提高资源共享水平，最大限度地避免社会财富和资源的闲置、浪费，并提高这类住房的居住质量及舒适度，住宅用地及房地产发展均要有利于确保我国耕地底线的基本国策。相对于我国人口众多等基本国情及当今世情，进出口比较优势理论不适用于我国的耕地保护和粮食保障。
住房保障的覆盖面，包括政府资助购房的范围及其资金量，各地要根据国情及当地实际，在国家政策框架及原则下，进一步细化落实。
二、住房保障的对象及基本模式
保障对象：无力以家庭收入通过市场购买到普通商品房的家庭，也即以合理的房价收入比（1∶3到1∶6），及一定的普通商品房面积标准为依据，倒推家庭年收入线，家庭收入低于此收入线的，由政府以“补人头”的方式资助其购买商品住房。更困难的家庭由政府提供廉租住房。
国家积极创造条件并鼓励各地对第一次购房家庭给予相应资助。引导和资助年轻人购买小套型商品房或二手房，减轻他们的房贷负担及购房压力或因购房对其长辈及家庭的连累。鼓励他们通过今后的努力及收入的增长改善住房。
对于农村转移到城市的公民及家庭，要结合产业布局的政策以及户籍制度的改革，解决其住房问题并及时纳入城市住房保障体系（详见下述有关条款）。
保障模式：以政府资助购买普通商品房即共有产权住房保障模式为主，提供实物租房即廉租房为辅。
共有产权住房保障模式为：以出让土地性质的普通商品房，按政府出资与个人出资的比例形成共有产权（如政府资助额占总房价为30%或50%，则家庭与政府的产权比例为7：3或5：5以此类推）。政府资助购买的商品房面积，原则上以建筑面积90平方米为上限，因购房家庭的收入困难程度而相应提高政府出资比例时，所购住房的面积一般应相应减少。各地要根据当地的实际，确定不同收入家庭的资助比例及对应的住房面积，实现各类需要保障家庭“无缝对接”，避免在不符合廉租房条件又买不起普通商品房的家庭之间存在的“夹心层”现象。特别是对城市拆迁安置等被动消费家庭，可根据补偿金额及家庭收入情况，提供不同比例的政府资助。
对符合资助条件的家庭，仍应通过政府及公益性担保帮助其贷款购房，确因特殊困难经评定确认符合更困难家庭照顾标准及产权比例时，由政府住房保障基金归还银行贷款，并收回相对应的产权比例。
购房家庭与政府资助形成共有产权的住房，适用于商品住房及共有产权的相关法律法规。改变和解决以划拨土地建设供应经济适用房的状况以及由此产生的问题，不再以征用集体土地的低成本代替国家对公民的住房保障。
政府产权部分参照廉租房标准及规定收取租金，3-5年内可免收或减免。
廉租房资助方式，采取货币配租（货币补助租赁市场房屋）和实物配租（提供实物廉租房）相结合的办法，在现阶段，货币补助要实现应保尽保，同时努力增加政府直接提供的实物廉租房。实物配租的廉租房必须坚持只租不售，动态管理、周转使用。
在住房保障体系不尽完善，住宅建设用地仍可由自然人购买开发的现状下，对合作建房及集资建房不应禁止、只能规范。规范的重点是要提高合作建房的质量水平，规避质量等各类风险。符合政府资助条件的，仍可由政府比照购买商品房提供资助，形成共有产权（可按决算总费用计算房价，但不得超过最高限价）。也可由需要资助家庭向政府申请相应比例的低息或贴息贷款。
享受住房保障家庭的退出机制为：当家庭收入水平超出届时的资助范围时，对政府产权部分收取市场租金；购房家庭则随时有权购买政府产权部分形成完全产权或将（整个）商品住房通过市场转让，政府产权部分由政府以资金方式收回，5-8年内政府产权部分按原价计算，5年以上八年以下超出此年限范围的加收同期银行贷款利息或以届时的市场评估价计算。
享受廉租房的家庭随着收入增长超出资助范围的，要在规定时间内退出，在规定时间内不退出的，可加收惩罚性租金。
住房保障的主要方法：共有产权房的房源主要为市场提供的普通商品房，现阶段也可以由政府组织集中建设，或在土地挂牌出让时作为条件配建一定的比例。资助购买普通商品房形成共有产权的，各地主要根据上一年的平均房价、平均家庭收入水平及合理的房价收入比，确定当年资助范围内允许购买的商品房最高限价，以及相应的资助标准。在最高限价范围内的商品房均可由被保障对象自主选择，政府给予相应比例的资助。
廉租住房主要由政府通过市场招标竞价采购，也可通过招投标组织建设。廉租住房保障对象的住房困难标准及政府提供廉租房的面积标准以及租金标准，由各地根据相关规定及实际自行确定。
对于原来为政府建设、提供保障性住房的国有企业，可以继续保留，但必须通过市场公平竞争购买土地，所建住房作为商品房按公开、公正的原则进行市场销售；鼓励并提倡国有企业在保本微利的基础上，为消费者提供物美价廉的普通商品房，为遏制房价的过快增长，维护房地产市场的健康稳定作出贡献。
不仅要帮助住房保障家庭购房，还要尽量减轻他们拥有住房的负担，对拥有一套普通住房的家庭，政府要适当分担其居住小区内道路等公共基础设施的维护费用。对以90平方米以下住房为主的小区，特别是小区道路呈开放式、融入城市路网的，应逐步纳入城市基础设施维护范围内（这也从政策上鼓励引导，通过住宅小区开发增加城市路网密度，缓解越来越大的城市交通压力）。
住房保障的年度安排：各地在国家和省统一政策指导下，要有一个最低年度资助金额，每年要根据申请家庭数、地方财政收入及房地产市场情况适当增加，纳入地方政府预算。在资助资金不能保证资助全部申请家庭时，采用轮候制，并可按公开、公正的原则优先保障特殊困难家庭。已获资助批准的家庭，仍有是否当年购买的自主权（也即当年不买住房的可以自主决定是否顺延到以后的某个年度），并以其自主权参与市场（购买量及房价）调控、承担（房价升降影响其所购房产价值的）相应风险。
三、房地产市场调控的主要措施
房地产市场上商品住房的价格特别是相对于人均收入的比例，是广大人民群众能否通过市场解决好住房问题，以及政府提供保障性住房的关键和基础。国家和各级政府通过土地供应、税收政策等尊重和发挥市场规律的措施实施房地产市场调控。
关于土地供应等调节措施
针对住房商品化、市场化体制，而土地供应则由政府计划供应的体制，积极探索做好商品房供应与土地供应在体制、机制上的衔接及良性互动。由地方政府实施土地储备和供应的制度及其实施，要充分尊重市场规律、体现市场规律。
同时，国家积极推进集体土地制度改革，对符合（农村集体土地利用规划和城市规划等）转用条件的土地，给予更多的自主权，在市场机制及规律的作用下参与城市住宅用地的供应调节。
土地的供应安排要有利于稳定市场价格。各地每年的供地结构与数量要与房价的涨势成逆向反应，即在地价及房价上涨较快时，其土地供应量原则上应超过上一年的供应量，通过调整供地（数量、结构）稳定土地及房地产市场价格。特别在房价上升较快时，要适当增加适合于合作建房和集资建房的土地供应，使集资建房显化为房地产市场上的成本参照，并以“房价上升集资建房增加，房价下降集资建房减少”的市场规律，积极参与房地产市场调控。
土地的供应方式要避免和降低对地价和房价的拉动。国有土地供应采取“招、拍、挂”方式进入规定场所集中交易。拍卖主要限于高档住宅。普通商品房的土地供应主要通过招投标方式竞得，地价只是诸多因素之一。要不断改进和完善招、投标的方式，提高招、投标水平及其客观性和公正性，避免出让土地方式对地价及房价的不当刺激、拉升。
积极对待土地收益并反哺于市场调控：要克服并避免片面追求土地收益以及导致地价、房价过快增长的不良现象，各地要将土地收益的一定比例用于政府的住房保障投入，其余也应主要用于土地的配套设施建设，降低房地产开发的平均直接成本。当土地及住房价格年增长率超过当地的人均收入增长率时，其超出部分产生的收益应增加到住房保障投入（且不代替其它渠道的投入）。
还要配合集体土地改革，使政府从地价与房价的利益链及其市场博弈中超脱出来。
关于税收的杠杆调节
税收是住房市场供应结构、收益分配的重要调节手段，也是对住房价格的重要调节手段。要通过税种、税率的设置，包括针对不同时期及市场状况规范启动相应的税收政策，对房地产市场发挥重要的调控作用。
对普通商品房营业税、所得税等要实行低税，对应调高高档商品房的税收；实行累进制的土地增值税制度，在合理的利润水平之上直至暴利时的税率进一步累进加大，使一定的房价之上再涨价就得不偿失。同时要进一步规范对房地产开发企业税收的基础工作，对广告宣传、策划等成本性支出都要设定最高的比例限额，防止和避免虚列成本、隐藏或转移利润，逃避税收。
开征持有物业的物业税，并区别不同类型的房屋及其数量，实行不同的税率。对普通商品房及90平方米以下部分实行免税或低税；对于超出90平方米以上的部分包括多处住房，征收物业税。对于购买两处以上的普通商品房用于出租的，在出租期间（包括一定时限的待租期间），比照一处普通商品房免税或低税。
因宏观经济层面及其它非正常因素造成房价暴涨或暴跌时的调节
在房价因非正常因素暴涨，包括宏观经济层面流动性过剩、通货膨胀等原因，上述种种措施难以在短期内发挥作用时，可根据《价格法》的相关条款和程序，实行一定期限内限价措施，但要避免将限价措施变为常态。避免“头痛医头脚痛医脚”的直接行政干预和“朝令夕改”等政策震荡行为；在因为类似因素造成房价暴跌下行时，国家和地方也要积极采取措施避免贷款购房人“断供”及楼盘烂尾等各种不良后果。要针对造成影响的宏观因素采取相应的宏观调控措施，积极稳定和促进房地产市场的健康发展。
在类似情况发生时，国家和地方政府要协同增加住房保障力度，特别是增加资助购房的金额，参与市场调节。通过增加资助量，在房价暴涨时增强（最高限价以下）低价普通商品房的销售吸引力及市场导向作用；在房价走低、市场滞销时，积极促进市场销售，可通过市场招、投标选定特殊时期政府资助购房的房价范围，并以此形成低位房价、构筑市场底部，稳定住房市场。
国家要加强对金融市场的监管，避免金融业对房地产市场的不良刺激，即形成房地产泡沫及信用危机，但要避免机械地以购房套数划分投机炒房的做法。金融业要积极而适度地支撑房地产开发建设，积极支持自住购房，适度支持租赁投资。
四、改革集体土地制度，解决转移人口的住房问题
随着我国工业化、城市化的发展，城市新增用地主要来自集体土地的转用，新增的城市转移人口也主要来自原依附于集体土地的广大农民。我国的集体土地和农村转移人口为中国的工业化和城市化作出了巨大的牺牲和贡献，改革集体土地制度、解决转移人口的住房问题，对于形成中国特色的城市化及住房保障体系，促进房地产市场的健康发展，至关重要。
改革集体土地制度，体现集体土地应有的权益，应该也可以在现行的《宪法》和《物权法》的框架内，以平等保护集体物权为突破口，通过渐进式的改革路径加以实施。一是将土地承包经营权“物权化”。通过延伸、强化土地的承包经营权“三十年不变”，参照国有土地所有权和使用权分离的办法，对承包经营权比照国有土地使用权，实行国家《登记簿》制度。通过明晰“产权”，化解产权不清、权益人虚置及其导致的各种弊端；二是将土地流转收益“均等化”。对集体土地因《土地利用规划》和《城市建设规划》对不同地块产生的收益差距，实行收益平衡，体现公平。以一定行政区划为单位，建立政府和社会共同监管的“收益平衡专户”，通过测算形成因规划而产生收益的平均值，通过“平衡帐户”、“抽肥补瘦”。如永久性基本农田在转让时，虽然农地价格较低，却可以从平衡帐户中得到增补，而按规划可以转用为价格较高的城市商业用地时，转让方也只获取平均收益，多出部分归平衡帐户。对因为新建城市基础设施而实现的土地收益部分，要严格控制在适量的限度内，更多的体现城市对农村的反哺和“补偿”；三是将土地交易“市场化”。从法律上界定土地用途为“公共利益”的范围。除公共利益的项目可实行征用土地之外，其他农村集体土地的转用则实行公平买卖。由政府先审核拟买卖土地的用途是否符合《土地利用规划》、《城市建设规划》等，包括买地人是否符合相关资格后，通过政府监管的交易平台实行“招、拍、挂”或谈判协商交易。即使是公共利益用地，也要以市场交易实例为参照实行市场价补偿（并仍实行“收益平衡”）。通过上述对集体土地的“三化”改革，切实解决好征地程序不公、补偿价格失真、收益分配失衡等对集体土地权益的损害问题。
使集体土地真正成为受到《宪法》和《物权法》平等保护、产权清晰、自由流动的物权，成为广大农民体现和增加财产性收入的重要渠道。在符合有关法规的情况下，以其自主权进入土地市场，参与市场调节，进一步减少和避免政府因直接供地并获取土地收益，而形成的与房价和购房人的利益博弈。同时，使农村转移人口及家庭，从集体土地及不动产中获取的财产性收入、收益，成为其到城市安家、更好地融入城市的有利条件。
解决转移人口的住房问题，是我国工业化、城市化进程中的必由选择。大量农业人口从农业生产中转移出来，应该也必须成为城市人口，才能真正实现我国的城市化率目标。解决其居住问题，享受与市民同样的住房保障权利，是保证其在城市安居乐业，融入城市的基本前提条件。
要从制度上改变目前转移人口在住房等方面存在的种种问题，特别需要改变大量转移人口随报酬较低的低端产业，进入生活和住房成本相对较高的大中城市的局面。使更多的产业及转移人口向住房和生活成本较低的小城市、小城镇布局。
主要方法就是实行与当地平均房价挂钩的“住房工资”制度，即各地都必须有一个强制性的、与上一年平均房价形成一定比例的最低“住房工资”。当地政府则要根据转移人口连续用工记录，及时将其纳入当地的住房保障体系。以此做好转移人口住房保障的同时，也以其相应的利益制约及驱动促使相对低效益、低报酬的劳动密集型企业，布局在房价较低的中小城市。
但在实行“住房工资”包括职工最低工资标准的初期，要通过税收等优惠政策避免都由企业承担而造成亏损、企业倒闭甚至外迁的现象，需要结合收入结构、产品结构包括内外销结构的调整加以稳步推进。
五、主要保证措施
国家和各级政府有责任和义务解决好全体国民的住房问题，要在科学发展观的指导下，通过符合市场经济规律的制度和措施，在较短时间内建立起中国特色的住房保障及房地产市场体制，实现住有所居的基本目标，并不断改善和提高居住水平。
建立“住房保障及市场调控基金”。政府资助解决购房问题的保障体系，既需大量的资金，而且这些资金是可以回收和周转的。因此，该资助资金属基金性质，每个城市都应建立起与当地人口（包括转移人口）及经济发展情况包括住房成本因素等相对应的基金。其来源由国家、省和地方合理分担，其各自的份额比例要考虑财政收入结构的现状，国家和省里的出资部分可以与地方政府实际出资额挂钩，既避免转移支付的随意性，又充分调动地方政府的积极性。基金的启动金额和今后一定时期内的增加额，要在各级财政收入及社会财富的分配中占有一定份额。针对我国巨额外汇储备本质上也是财富储备的实际，要通过多种渠道适当转化为“住房保障及市场调控基金”，促进内需，转化风险。
完善廉租房投入及住房公积金等住房资金管理。政府财政预算及支出中，除了要承担“住房保障及市场调控基金”外，还需明确比例及年度最低限额用于廉租住房和贷款贴息的资金。住房公积金作为缴交职工的权益，其增值收益不再提取应由政府提供的廉租住房资金及其管理机构和人员的费用。承办公积金贷款业务的银行，只收取基本的手续费，并享受相对应的税收。通过种种措施，提高公积金的职工收益，降低公积金贷款利息，更好的发挥公积金在解决职工住房问题上的作用。
强化政府在住房保障及市场调控的规范性和公开性。各级政府在住房保障包括基金建立、资金安排及其相关计划，都要有规范的制度及科学的决策程序，并向社会公开、接受监督。每年的安排及增加额都要纳入财政预算，通过审议程序，执行的结果要接受人民群众的质询和监督。
要通过规范性和公开性，遏制房地产领域的腐败现象，有效避免因贪腐增加住房成本，推高房价，损害人们住房权益等。要加强从土地规划、土地交易到房地产开发建设全过程的监管，加强对各种损害购房人利益行为的查处，并接受人民群众的监督和问责；减少行政审批等各种管制及自由裁量，推行全程网络化、信息化和电子监察等行政及技术手段。规范并加强房地产开发的资质管理，商品房预售及预售款管理。积极探索、推行只有具备相应实力和资质的企业才能购地从事房地产开发的准入制度，逐步实行现房销售、取消预售。但要避免因影响开发成本，造成房价过快增长（对期房预售即利用购房人资金开发房产，在计算其利润率时要加以区别，也可参照投资分红的办法，向购房人返利）。对合作建房和集资建房，则应从提高住房水平和规避建房风险上提供相应的政策支持及配套服务。
按照归责分权、管办分离的原则，进一步改革完善土地管理和房地产开发管理的体制。将保护耕地，监督土地交易，制止对购房人利益侵害等管理责任进一步统一，避免出现管理真空和推诿。同时实行“管办分离”，将承办交易等具体办理环节与监管职能及土地收益分离。避免因权力集中或“管办不分”而产生寻租和腐败。在此基础上尽量还权于民，还权于市场。类似于将过去政府建设并向被保障人供应经济适用房，改为资助被保障人到市场自主选择的制度反腐，更多的让私权与私权通过市场博弈，减少和避免公权对私权的规制、博弈及寻租空间。
有效地推进住房保障及房地产市场的改革，解决好人们的住房问题，房地产业不仅将直接带动内需，而且在人们解决住房问题后还会释放出更多的购买力进一步拉动内需，也将使改革发展成果更好地为我国人民所共享。特别是使土地住房“产权清晰、自由流动”将释放出我国经济、社会进步新的更大动力，并为探索保障与市场的有机结合，为完善我国国民保障体系，建设中国特色社会主义作出积极贡献。
淮安市房产管理局
2009年4月23日
相关说明：
我们在按照中央统一部署，深入学习实践科学发展观的活动中，形成此改革建议，同时以此参加了当时全国“住房保障与房地产调控高峰论坛”（中国房地产协会、中国建设报、中国房地产报联合主办，淮安市政府协办。本文于09年6月10日在《中国建设报》发表，题为《住房保障及房地产调控政策改革之我见》，有删节）。
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