陈志武：政府有钱不如民间富有

　　另一方面，由于当时的军火是从欧洲购买，所以，仅发行“大陆币”还不够，独立运动必须有国际认可的通货才能买到军火。为此，他们必须发行债券融资。一般的做法是，债券发行时以黄金、白银、英镑等国际通货认购，而后政府用“大陆币”或“大陆币”票据偿还本金并支付利息。

　　1776年10月3日，大陆会议发行第二批债券，年息4%，面值共500万“大陆币”。为了发行这笔债券，他们在各州设立了 “大陆借款办公室”（ContinentalLoanOffice），专门负责政府债的销售和之后的利息支付工作。这实际上是美国最早遍及全国的投资银行销售与服务网，是现代证券市场的雏形。他们采用各种手段推销债券，比如，1776年11月，十三州的“大陆借款办公室”出售了大量彩票，中奖者得到的不是现金，而是一些年息为4%、期限为三年以上的公债。这种通过彩票销售为独立战争借债融资的方式，在头几年很成功。

　　只是到1780年下半年，政府债已经没人买了；各州也已弹尽粮绝，不愿再发债以支持联邦了；大多数士兵的服役期到年底也将结束，不愿继续接收欠条作为军饷。而在战场上，华盛顿的军队当时还几乎看不到胜利的希望。眼看着大陆军要失败，几乎没人再愿意接受“大陆币”，多印钞票也不再是出路。

　　独立运动眼看就要失败，华盛顿派助理前往法国，成功说服了法国国王再借250万法国金币给美国。这些金币还没到美国，后来成为美国第一任财政部长的亚历山大·汉密尔顿（AlexanderHamilton)已先将其做抵押，通过国内贷款获得了紧急救命钱，得以让大陆军坚持到1781年的9月份。最终，在法国海军的支持下，大陆军在南方港口城市约克镇打赢了关键一战，迫使英军投降，一举扭转了整个战争的局面。1783年9月3日，英国签署《巴黎条约》，承认美国独立。

　　一个年轻的国家就这样靠举债存活下来。

　　由于美国独立运动的特殊背景，整个战争不能靠征税支持，各州政府又很穷，所以只能靠借债。在连大陆会议、十三州政府自己都不知道未来靠什么收入来还债的情况下，独立运动居然能够在1775年至1780年的六年时间里连续发债成功，简直是个奇迹。如果没有美国本土私人投资者、法国与西班牙国王以及荷兰投资者的债务支持，我们熟悉的今日之美国可能根本就不会存在。

　　大量债务逼着美国发展资本市场

　　独立战争结束了，但是，建国的挑战却刚刚开始。中国历史上，政权更替之时，新政权总能从原来的统治者手中缴获大量的金银财宝、地产，掠夺巨额的私人财产，或者以国有的方式没收地主、资本家的财产，等等。可是，美国成立之初，英国人没有留下任何财宝，新政府捉襟见肘。就在《美国宪法》签署的 1788年，也就是在清朝国库存银6000多万两的时候，美国政府的外债和内债是如此之多，不管从哪种意义讲，都已是一个破产的国家。当时政府税收极少，解决债务的唯一办法就是以新借条还老借条。

　　如果说今天的全球金融危机是因美国联邦政府、地方政府、企业和家庭写“借条”太多、债务泛滥而导致的，那么，1788年时，美国货币、贷款、债券种类并不比今天少多少。仅各类战争债、州政府债、社区债所用到的支付货币就五花八门：有以 “老大陆币”、“新大陆币”、墨西哥银元、西班牙银元、英镑为支付货币的，有的债券干脆就没有注明以什么货币支付。整个金融市场一片混乱，许多债券的价格不到其面值的10%，基本无人问津，商品市场也难有秩序。这种乱局严重影响了人们对美国前景的信心，挑战着新合众国的命运。

　　怎么处理这些公债，让新合众国摆脱束缚、真正站起来呢？早在1781年，独立运动的第一位行政长官——财务总长罗伯特·莫里斯（RobertMorris）就做过努力，特别是在大陆军打赢约克镇一战、迫使英军投降之后，他知道，如果大陆会议不把这些战争债处理好，新生美国必然夭折。莫里斯研究过英格兰银行的兴起对英国崛起的贡献，很清楚债务可以变成通货、变成社会财富载体的道理。

　　关于如何处理战争债问题，当时的大陆会议代表中有两派意见。一派以保守的农场主为主，他们认为，应该把这些战争债通过多印纸币一次性还清，也就是用通货膨胀的办法推掉战争时期欠下的公债，变相地让老百姓、外国投资者一次分摊掉这些债务负担。当然，这样做的风险是，老百姓和债券持有者可能因不满而暴动，甚至导致独立运动的成果毁于一旦。

　　但是，莫里斯代表的一派不想这样。他认为，这么多的债不可能也不应该一次偿完，而是应该通过政府持续征税、按季度付利息，将这些债券和票据长期延续下去。这样做的效果是，让这些债权变成获取未来定期固定收入流的权利，让它们成为金融投资资产，成为流动起来的资本。在莫里斯看来，第一，为了每季度付利息，联邦政府必须在各州征税，没有任何东西能比经常性的税赋更能将各州凝聚在一起，筑起一个团结一心的新合众国；第二，税赋能提醒每位公民，要关心国家公共事务，关心政治，因为这涉及他们自己的切身利益；第三，债务一方面是负面的负担，但另一面代表的却是“信用”，代表着流动的价值（未来收入流的价值），所以，如果不付完这些公债，社会中的流动性不是更多、更有利于经济增长吗？因此，保留这些公债反而更有益。

　　莫里斯估算了一下，如果不一次性地还清战争债，每年大约需要付利息200万美元，按当时的国民收入计算，这是一笔巨款。1782年7月29日，他向大陆会议提交了一份议案，建议为支付这200万美元的年息，在各州推出四种税：进口税、土地税、人头税、饮酒税，每项各贡献50万美元。可是，由于农场主派的反对，加上独立战争结束后政府再发债的必要性暂时消失，以及对多加税的恐惧，莫里斯的议案在大陆会议中拖了一年多也没通过。1784年11月，莫里斯辞职从商。

　　莫里斯的议案未能通过，债务问题也一直困扰着美国。1788年各州签署《美国宪法》，正式成立美利坚合众国，国会选举华盛顿为第一任总统。随即，华盛顿任命汉密尔顿为美国第一任财政部长，他的首要任务就是对付这些巨额公债。这种“穷政府”或者说“已破产政府”局面，使得华盛顿和汉密尔顿不可能固执“权力傲慢”，而是必须讨好老百姓、尊重民众权利、赢得金融市场的信任。

　　1790年1月，三十三岁的汉密尔顿向国会递交了一份债务重组计划，要求按面值100%兑现在1788年宪法通过之前发行的所有公债，包括联邦与地方政府发行的各种战争债、独立战争军队签署的各类借条，所有债务由联邦政府全额承担。为了兑现承诺，联邦政府发行了三只新债券，其中两只年息为6% （一只于1791年1月开始付息，另一只到1801年才付息），第三只债券年息仅为3%。换言之，由这三只可以自由交易的债券取代原来五花八门的战争债，大大简化了新国家的债务局面。

　　今天来看，汉密尔顿的债务重组举措，似乎只是一种简单的债务证券化运作，但是，他的天才创新在于，这三只债券埋下了生发出纽约证券交易所、也就是“华尔街”的种子，因为这些债券在1790年10月上市交易之后，加上次年由汉密尔顿推出的 “美国银行”股票，立即将市场的关注聚焦在这四只证券上，强化了价格发现机制，提升了流动性，集中展现了市场活力。原来的成百上千种债券、借条即使能够换手交易，由于种类太多、条款各异，无法形成证券市场气候，市场活力做不起来，证券价格自然不会高，流动性也就差。但是，把市场注意力集中到四只证券上后，情况就大为不同。比如，这样集中之后，更方便了外国投资者认购。到1804年时，53%的美国政府公债是由欧洲投资者所持有（所以，不只是今天的美国公债主要由中国、日本等外国投资者持有），美国银行股份也主要（62%）在外国投资者手中。

　　被称为“美国金融之父”的汉密尔顿继承了莫里斯的金融思路，他的创举的意义还在于，这三只债券成为了反映美国未来前景的晴雨表，债券价格就是市场对美国未来的定价。汉密尔顿承认所有战争债的承诺，振奋了市场对美国未来的信心，这些债券价格随即猛涨，到1791年底，这些债券的市价甚至超过了面值。从此，美国资本市场一发不可收拾，投资与投机交易都很活跃。1803年，美国政府通过向国内外投资者发公债，融资买下路易斯安娜，使美国领土面积翻了一倍。证券市场就是这样为美国的成长服务，也为之后的工业革命、科技创新融资效劳。

　　政府穷民间富催化民主与法治

　　美国的起点是政府穷、民间富，逼着政府求助于金融债券，求助于民间税赋。西欧国家的兴起也大致如此。除了法国等少数国家外，欧洲城邦历来没有强势、富有的政府。像荷兰、意大利等城邦国家，在经历中世纪后期连续不断的战争之后，城邦政府基本都是负债累累，是典型的 “政府穷民间富”社会。那时期，政府的战争融资需要也是推动债券市场最先在意大利和荷兰发展的主因。

　　英国的经历同法国形成极有意义的反差。虽然英国王室在17世纪英国革命前就逐渐出售皇家土地，但是，即使到内战开始的1642年，皇家家产收入以及一直以来的税收还是不少。然而，内战严重消耗了皇家资源，到1649年查理一世国王被送上断头台、共和国成立后，皇家土地才被没收并低价出售。等到查理二世国王于1660年回到英国重新登基时，皇家土地已所剩无几，他本人的收入已无法支持皇家日常开支，更无法供养军队，皇室很“穷”了。在这种情况下，英国议会通过法案，规定每年由议会从政府税收中拨款120万英镑，供皇家自用，但是有几个条件：第一，政府征税权必须由议会控制，国王无权决定；第二，议会有权每年审查皇家的开支情况，包括战争开支以及其他日常开支；第三，皇家新增开支项目，必须经过议会的程序。这样，在皇家所代表的“国家”与议会之间，有了相互制约的权力架构。

　　有意思的是，尽管皇家的经费在1660年后受到议会的监督，但通过节约开支、改善收税机制，皇家金库照样能累积增长。1685年查理二世去世，由其兄弟詹姆士二世继位。皇室变得财大气粗之后，王权又开始不断膨胀，詹姆士二世随即解散议会，将权力集中于自己手中。这就为1688年的“光荣革命”制造了前提，英国人求助于荷兰王子威廉三世与妻子玛丽（詹姆士二世的女儿），迫使詹姆士二世逃亡法国，威廉三世与玛丽此后登基为英国的国王和王后。作为让威廉三世继承王位的条件，英国议会要求其签署《人权法案》(BillofRights)和其他法律，保证国王不会侵犯公民权利、王室不会废除议会通过的法律、征税权继续由议会掌握、皇家召集军队必须先经过议会、公民有权拥有枪支武器、公民有言论自由等等，这些法律构成了现代英国民主制度的框架。

　　当然，皇家的开支还是继续由议会支配。“光荣革命”之后，英国政府的开支增加，而老百姓的税负已经很高。在皇家财产不多、税收增长又有限的情况下（“穷政府”），国债成为英国发展的必需。1693年，英格兰银行成立，其核心任务是帮助政府发行国债，但国债的决定权由下议院掌握，而不是由国王控制。英国的民主与法治，就这样跟“穷政府”加国债金融市场相伴为孪生兄弟，同步发展。

　　法国的早期经历跟英国恰好相反。在“光荣革命”之前的一个多世纪，英国皇室不断出售土地，使其自身越来越“穷”，随后被迫受制于议会的财务控制。法国的传统则不同，国王登基时，必须宣誓无论如何不会出售皇家土地，于是，土地财产收入和税收加在一起，使法国王室从14世纪到17世纪一直是欧洲最富有的王室。也正因为王朝太富，不需要通过议会这样的民意机构为其征税创收，跟同期其他西欧国家比，法国的议会制度在14世纪到16世纪发展甚为缓慢，以至于到18世纪末法国大革命前，其王权专制程度尤胜西欧其他国家。直到今天，法国文化对政府集权的认同、向往程度仍然高于英国、荷兰甚至德国。

　　财富在政府与民间的配置结构，决定了是民主法治还是专制集权

　　从美国、西欧与其他政府富有的国家的不同经历中可以看到，民主与法治跟财富在国家与民间的配置结构有着很微妙的相互关系。民主与法治对金融市场有明显的依赖。

　　第一，国库钱越多、王室银库越满，国王、皇帝肯定能专制，而且也会更专制，因为他们不需要靠老百姓的钱养活，不需要向金融市场借钱；相反，越是王室或政府负债累累的国家，其国王、政府就必然越要依赖老百姓缴税，有求于百姓，财务约束最终才能制约王权、促进民主与规则的发展。所以，政府不能有太多经营性的企业，而要靠每年的税收才能有钱花。那么，是不是征税越多越好呢？当然不是，税要少到刚好能支持国家的经常性开支，包括维护社会秩序、保障社会的基本安全、保护私人财产、维护契约权益、维持市场秩序的开支。那么，如果出现天灾人祸、战争、经济危机等，政府面临非经常性的巨额公共项目开支怎么办？这就需要金融市场的支持。政府通过发行国债、特别公债，把这些非经常性开支平摊到未来许多年，由未来每年的税收来补充。

　　也就是说，国富民穷必然迫使老百姓为了生存而求着政府，当饭碗都控制在政府手里，民权与法治只好让位给权力。在这样的国度里，政府不需要发国债，金融市场当然也没必要发展。相反的，如果是国穷民富，政府有求于民间，政府权力只好让位于民间权利。在这样的国度里政府不富有，所以，税收不够用时，就必然要求助于金融借贷市场，包括债券市场。也正因如此，金融债券市场成为民主法治的孪生兄弟，同在近代兴起，彼此相依。

　　第二，就如当年美国三只国债所表现的，国债的存在与交易给市场提供了评估政府政策与制度优劣的具体工具，通过国债价格的涨跌，立即反映出市场对国家未来的定价、对具体政策与制度的评估。只要国家的负债足够高、只要继续发债的需要还在，国债价格的下跌必然逼着政府对其政策或法律制度做出修正。公民投票是民主制度的重要形式，但投票无法天天进行，而证券市场对国家的监督、评估、定价却是每时每刻的。所以，公债市场对政府权力的制衡既连续又具体。美国和英国的兴起过程如此，其他西欧国家的经历要么也如此，要么就被金融市场所教训。

　　关于民主与法治的财产和金融基础，是“五四”以来的中文文献中所缺少的。从人文社会、政治理念的角度谈自由、民主与法治当然重要，是基本启蒙，是社会觉醒的必要。但是，在全球金融危机冲击下，一些国家的政府又在将企业国有化，强化政府对资源的控制，在这种时候，我们尤其有必要重新认识民主与法治的财产和金融基础。

　　民富是民主与法治的基本条件。有利于催生民主法治发展的格局包括许多方面，一是“政府穷民间富”，另一个是国债金融市场。负债累累的政府是一个权力难以扩张的政府。负债、债券市场、征税、纳税人，这些都是民主法治的砖瓦。（原载于经济观察报，原题：美国往事）