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09经济体制改革要保增长 收入分配改革方案将出

  原标题:慎对社会资本“挤出效应” 体改三大看点出炉

  在当前宏观经济形势下,2009年经济体制改革目标锁定在保增长上。

  4月29日,国务院常务会议审议并原则通过《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》(下称《意见》)。

按照惯例,通过国务院审议后,《意见》不久将对外公布,具有改革任务的各部委将围绕改革重点制定相应的实施步骤。

  据国家发改委有关人士透露,相比往年改革指导意见,今年经济社会体制改革的重点将围绕扩内需、保增长等主题展开。也就是说,尽管09年的《意见》也包括财税、金融、农村、投资、社会体制、民生、行政管理体制等十几项改革要求,但从操作时间上给出了近期和中长期安排。

  围绕保增长扩内需,近期重点将进行四项改革:投资体制改革、拓宽民间投资渠道、加快就业和收入分配改革、推进民生领域改革。而中远期改革任务,即事关全局与长远的改革重点锁定在财税、农村、金融三个领域。

  而从操作细节上看,修改政府核准投资项目目录、收入分配改革方案、包括社保基金预算制度在内的财税改革,将成为今年体制改革的三大重要看点。

  下放投资核准权限

  作为具有“改革”职能的国家发改委,每年都会受国务院委托制定当年经济体制改革的重点领域。上述国家发改委人士表示,相比往年改革意见上报和审议时间(大概每年7月),今年提前了2个月。中央要求发改委尽快出台改革方案,在推出保增长的措施同时,要抓住时机消除深层次体制机制障碍。

  《意见》第一项改革重点就锁定在我国投资审批体制政策改革上。

  本报记者获悉,《意见》明确提出,今年要抓紧出台修订后的政府核准投资项目目录,最大限度地缩减核准范围,下放核准权限。

  作为我国投资体制改革的破题之举,2004年7月,国家正式公布了《国务院关于投资体制改革的决定》(以下简称《决定》)。与此同时,《政府核准的投资项目目录(2004年本)》(以下简称《目录》)也于同日公布。

  按当时计划,《目录(2004年)》大约每两年调整一次,但此后4年一直未有修改和调整。

  实际上,国家发改委已经在今年1月初召开内部会议进行讨论。核心议题即是重新调整《目录(2004年)》的内容。据参与讨论的发改委有关人士透露,修订的初步方向是,将把部分投资项目权限下放给地方,同时把部分投资权“平移”给国务院其他五部门。

  其中,将对一般性“社会事业”领域的投资审核权全部下放到地方。

  “这种修订有利于扩大地方积极性,减少跑部现象。”中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁对本报记者分析,如果投资权下放,就能更多地发挥地方和社会的积极性。

  而《意见》对推进投资体制改革的意义定义为,“转变政府经济管理职能,激发市场投资活力。”

  除修订《目录》、下放投资权外,《意见》也提出投资体制领域中的深层次改革要求,即科学界定政府投资领域和范围,充分发挥政府投资对社会投资的引导和带动作用。

  “投资拉动短期看可以解决内需不足,但长期看出现结构性偏差。”和诸多经济学家一样,王小鲁担心,政府投资如果过多锁定在生产领域,会带来产能过剩,扩大了供给矛盾。同时,可能导致对社会资本的“挤出效应”。

  中央党校研究室副主任周天勇认为,“应该由市场来决定投资主体的投资意愿,而不是政府。”界定政府投资的范围,是投资体制改革的关键。而民间不投资的非盈利性、社会又必需的项目,政府要投资;民间要投资的盈利性项目,不涉及国家安全的,政府要退出。

  显然决策者已看到上述问题。据悉,《意见》提出,要“加快研究鼓励民营资本进入石油、铁路、电力、电信、市政公用设施等重要领域的相关政策,带动社会投资”。

  其中,《意见》提出要加快出台铁路体制改革方案。

  除了修订《目录(2004年)》,调整政府投资权限和范围,《意见》还提出,要制定出台《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》。

  “出台全国性政府投资条例,有利于规范各级政府投资活动。”上述发改委人士分析,政府投资从项目论证、立项、工程招标、资金管理,到质量跟踪、项目验收、综合评价,再到事后审计和责任追究,需要有一系列规范要求。但目前还没有制定相关的全国性文件。

  收入分配改革方案将出

  除投资体制改革外,2009年改革另一“重头戏”是收入分配改革。

  据悉,《意见》提出加快出台关于加强收入分配调节的指导意见及实施细则。据国家发改委人士透露,尽管前两年体制改革意见中也写入了该点,但从高层态度和操作上看,今年有望出台收入分配总体改革方案,即收入分配改革的指导意见。

  事实上,有关收入分配制度改革的方案已于2006年初步拟定。消息显示,《推进收入分配制度改革的意见》草稿一度进入最后征求意见阶段。但此后改革方案却一直没有亮相。

  “一是制度设计难度大,二是利益调整阻力大。”王小鲁分析,收入分配涉及财税体制改革、社保制度设计等多个层面,这样,政策设计和重构利益格局,不是一件简单的事情。

  据国家发改委有关人士透露,发改委在2007年、2008年,分别举行了四次内部征求意见讨论会,组织有关部委官员和学者,进一步论证和修订改革总体方案。并于今年3月再次组织了内部讨论会。目前,收入分配总体方案基本成型,有望今年出台。

  “要真正改变经济增长模式,根子还在收入分配领域。”王小鲁称,当前宏观背景下启动收入分配改革的意义在于,通过收入分配调整真正启动国内内需和消费,尤其解决中低收入者消费不足的问题。

  对此,《意见》也给出了明确要求,即“加快推进民生领域改革,改善居民支出预期与消费意愿”。

  2009年,民生领域改革内容有四大领域:卫生、教育、社保、住房。

  如在教育改革任务中,《意见》提出,要制定出台《国家中长期教育改革和发展规划纲要》,进一步健全义务教育经费保障机制,开展农村中等职业教育免费政策试点,加快建立进城务工人员子女平等就学制度等。

  “教育改革是‘十二五’期间的改革重点。”上述发改委人士透露。

  试行社保基金预算制度

  在长远改革方面,《意见》将重点锁定在财税、农村、金融三个领域。

  “财税体制改革既是当前重点,也是长期任务。”上述发改委人士表示,《意见》给出的相关具体政策方向是:统一内外资企业房地产税、城建税、教育费附加等税制改革;研究推进综合和分类相结合的个人所得税制度;改革资源税;研究开征环境税;研究开征不动产税。

  除上述具体改革内容,《意见》还提出了财税改革的基本途径,即深化预算制度改革,实现政府公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算有机衔接。

  其中,试行社会保障基金预算制度作为财税改革内容,首次出现在改革意见中。

  “建立社会保障预算,是把社会保障资金收入从一般性的经常收入支出中分离出来,独立于政府公共预算和国有资本金预算之外。”中国发展研究基金会副秘书长汤敏对记者表示。

  日前,该组织发布《构建全民共享的发展型福利体系》研究报告,对建立社会保障基金预算的必要性给出分析。

  该报告指出,社会保障基金主要是由单位缴费和个人缴费组成,其统筹基金为社会保险受益人共同所有,个人账户基金为个人所有,不属于财政性资金。同时,社会保险基金征缴、支付和运营有着自身特性。

  报告建议,建立社会保障预算,将预算外的各项社会保障基金纳入政府预算统一管理。同时要设立单独的社会保障基金特设账户存储基金,并由中国人民银行管理。

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