刘健钧：对中国创投引导基金的几点建设性意见

　　每年一次的亚太投资峰会是中国风险投资领域最具行业影响力和知名度的会议之一，也是亚太地区最有影响力的大型会议之一，目前已经成功举办四届，第五届亚太投资峰会暨Topcapital“2009中国投资之最”颁奖典礼于2009年5月20-21日在北京举行。

　　第五届亚太投资峰会第三场论坛：创业投资引导基金专场。

　　北京大学创业投资研究中心副主任刘健钧：

　　首先衷心感谢咱们亚太投资峰会举行这么一个高端的会议，特别是在去年国务院批准并且转发关于促进创业投资引导中心规范事例与运作的指导实践以后，专门给我们进行一个专场。那么引导基金指导意见自发布到目前已经将近半年的时间了，不少的地方政府都在积极筹备创业投资引导基金，那么锻炼出来之后，对于创业的小结，以便于它能够更好地发展，我觉得是一个很有意义的事情，所以下午，我想借这么一个机会谈两个方面的内容。

　　第一个方面的内容，我想以一个学者的身份，就是对于国务院转发的《创业投资引导基金指导意见》的成效做一个基本的判断。第二个方面的内容，我想以一个学者的身份，就中国创业投资引导基金设立过程中可能会出现的三个方面的问题提出几点建设性的意见。

　　那么首先，还是对国务院转发的《创业投资引导基金指导意见》做一个基本的评述。这个基本的评述，我想用三句话来概括它。第一句话，就是国务院转发的引导基金促使各级政府运用引导基金这么一种财政制度的创新方式来支持商业性创业投资基金发展的共识。大家都知道，从1983年，我们中国开始探索发展创业投资以来，各级地方政府都积极地扶持本地的创业投资的发展，但是，过去我们政府的扶持方式主要的都是财政资金，出资设定一个国有独资的，或者国有控股的这么一种国有的创业投资公司来运作，那么在这种国有的创业投资公司运作的过程当中，投资人和管理人都是基于国有创业投资公司一身的，那么这么一种模式，我们后来发现，有三个方面的问题比较难以解决。第一个问题，就是难以建立起与创业投资相适应的业绩积累机制。大家都知道，创业投资是一种长期的投资，那么你只有建立一种有效的业绩积累机制，才能把管理与投资人的这么一种利益捆绑在一起。可是过去我们国有独资的创业投资在运作过程中，普遍都存在国有产权约束，业绩激励机制很难建立起来的问题。大家想想，我们过去很多国有的控股公司，往往由政府公务员去当它的管理人员，按照国家公务员的管理条例来取得公司的微薄收入，怎么可能寄希望于取得好的业绩。那么第二个问题，就是这些创业投资公司很难建立起适合公司要求的风险控制机制，本来创业投资就是一种高风险的投资，来推托这个责任，国家的财政基金就很可能打水漂了。那么第三个问题，就是很难建立起财政基金通过杠杆放大效益来更好地吸引社会基金加入到创业投资领域里面去的一个，这种吸引民间资金的机制。那么有些地方，财政实力可能雄厚一点，一下子可以拿出5个亿，甚至有的地方可以拿出10个亿，你拿10个亿，也只能形成10个亿的创业投资资本，没法把民间的资金调动起来，这样反而容易引起把民间资金挤出的效益。2005年，国家发展和改革委发布创业投资管理办法以后，这个办法规定，国家和地方政府可以设立创业投资引导基金，通过创业投资引导基金提供参与支持，或者融资担保支持的方式来促进商业性的创业投资企业的运作和发展，有了这么一个条款以后，有一些眼光比较独到的政府开始设立创业投资引导基金，比如像北京中关村，天津滨海新区就先后设立了创业投资的引导基金，但是更多的省市、自治区，它们还是处于一种观望的态度，我们也跟地方的创业投资企业交谈过，为什么对设立引导基金，大家没有太大的兴趣呢？因为他们总觉得，如果设立国有独资或者国有控股的创投公司的话，那么政府部门可以直接派人去做一个董事长，做一个总裁，或者至少有高管人员的任命权，他们觉得这些人能够掌控得好。那么作为引导基金，引导基金恰恰需要通过间接引导社会资金来设计一个新的投资主体，然后吸引社会的管理团队来管理新设计的基金，那么在这个里面，政府的财政支持就只能做投资人，而不能做管理人了。管理人，要从市场上去聘请。那市场上聘请的高管人员，主要是社会投资者来聘请，政府部门就说不了算了，很多的地方政府就担心了，我把钱专门就做投资了，交给别人去管了，或者说社会上的人搅和到一起去管的话，高管不是我任命的，我怎么能放心呢？所以呢，普遍存在这样一种担心的心理，导致很多地方政府对涉及这个引导基金的模式并不是很感兴趣，所以更多的地方政府仍然是热衷于设立一个国有控股或者国有独资的创业投资公司，让政府的国有创投公司既做投资人，又做管理人。

　　那么究竟哪种模式更可靠呢？我觉得小平同志以前讲过一句话，我觉得讲的比较有道理。小平同志讲，制度是最可靠的。但是，你如果是人，今天你觉得对它的统治不错，到国有公司做一个总裁，董事长可能比较放心。但是人往往是最复杂的，你今天信任他，可能明天，很可能，如果没有一个约束机制的话，明天他也照样会犯错误，另外，即便你找到了这样一个贤明的人，那么对于这个人不可靠的因素，他不能驾驭这个事物的时候，那么这个国有创业投资公司照样遇到很多制度方面的问题，因此我们认为，不管一个好人还是一个坏人，我觉得如果通过一个很好的制度来约束他，那么就能够保证了政府的财政资金能够平稳地运行。政府的创业投资，虽然只是做投资人，但是它的参股支持，商业性创业投资设立的过程中，它会通过一系列的约束机制和激励机制来解决市场上管理团队的这种风险因素和业绩积累的问题，这样的制度一旦建立起来的话，不管是对于好人还是对于坏人，都会持续性地发挥这么一个作用。但是我们过去没有一个具体的指导意见，怎么去指导地方呀，地方一些政府官员还是很难理解的。那么去年10月份，国务院发布了创业投资引导基金指导意见以后，我们详细地对政府财政出资的引导基金对商业性的创业投资各种基金的约束条款，然后在制度建设的条款设立了以后，大大地促进了地方政府通过引导资金去引导社会资金参与各种投资子资金的开始。所以说，我们这个第一个项目是非常显著的。从现在的情况来看，地方政府再像过去那样拿出几亿的钱创办独资公司的情况越来越少，另一方面，政府通过引导资金来建设越来越多了，像内蒙古自治区，辽宁省，后来的北京市，山东省、四川省、贵州省、云南省、福建省，像这样的省一级的政府，目前都已经批准了，要设立一定规模的地方支持。那么还有不少的市、自治区的政府，要设立创业投资引导基金。

　　那么第二方面的问题在哪？就是指导意见通过明确的一系列的运作条款，使得我们地方政府去设立引导基金具有了可操作性。因为毕竟来讲，创业投资本身就是一个比较复杂的投融资的工具，那么用财政基金去扶持商业性的创业投资的发展，又是一个更复杂的一个财政制度的创新，要是没有一个权威的指导意见去指导的话，那么地方政府也不知道该如何去操作的。所以尽管过去，像中关村、天津滨海，还有一些像上海浦东这些地方已经设立了创业投资，他们也在运作过程中遇到一些操作性的问题。那么在国务院转发的创业投资引导资金指导意见以后，面临的这些问题都迎刃而解了，正是因为它变得好操作了，所以各级地方政府涉及资金的动作就加快了，所以这个应该是国务院转发引导资金指导意见第二个方面的成效。

　　那么第三个方面的成效就是国务院转发的指导意见解决了过去创业投资引导基金在运作过程中的一系列的政策法律障碍上的问题。

　　比如说，过去的引导资金，不一定是以财政来做的。因此，不少的地方都把引导资金纳入经营型国有资产进行考核，那么每年都要有15%的业绩回报，包括第一年的业绩回报，这个要求对创业投资引导基金而言是比较苛刻的。因为本身对创业投资引导基金而言，前面几年是不可能盈利的。经营型国有资产考核的话，肯定是不太合适的。引入了经营型国有资产考核以后，这个基金符合被扶持的创业投资的基金，经过一系列严格的考核程序，一旦支持了以后，形成国有资产以后，你要求转让的话，还必须在国家指定的少数量的三、四个产权交易所来搞一个招、牌、挂才行。

　　第二大法律障碍就是过去我们的引导基金在设立的过程中，主要是以两种方式设立的。要么就是一个财政的账户，要么就是一个商业化运作的公司。那么我们觉得，这两种设立的组织形式在运作的过程中都有它的局限性。要说财政照顾的形式来设计的话，那么在过去财政收入主要通过无偿拨款的方式，没有任何的法律障碍，反正我过去的钱就是从中央政府拨到地方政府，地方政府拨到项目，反正我拨完之后，不需要行使股东权益什么的。可是我的创业投资引导基金，它所支持的对象是商业性的创业投资子基金，那么为了建立一个财务约束机制，无论是美国、英国、以色列还是我国台湾地区的话，都是有偿方式使用的。那么支持子基金使用的话，还存在着引导基金对所扶持的子基金行使股东权益或者是投资人权益的这么一个问题，一个单纯的财政账户是解决不了这个问题的。

　　那么第二个方式，以商业化运作的公司方式来运作。这个解决了投资人出资基金的运作问题和行使创业投资股东权益的问题。但是以商业化运作的话，往往伴随着按照商业化的原则运作，我们盲目地要求按照商业化的运作，结果我发现，有一些地方，它的引导基金最后就沦为商业性的投资基金了，以追求盈利为目的了，把国家的政策性目标置之在后面了，所以商业化的形式也不太适合引导性的基金。那么后来，我们在运作的过程中，对这样的问题怎么考虑呢？为了解决把引导基金纳入经营型国有资产考核的这个问题，最后我们跟财政部商量，就是今后把引导基金纳入公共性财政考核，它不以盈利为目的，这样来讲，这个引导基金在运作过程中，它支持了商业性创业投资子基金的设立，它实际上也就相当于为社会提供了一种公共的利益，能够支持社会就业，能够带来社会效益，这个引导基金，是否每个年度都达到一定的盈利目标，我们就觉得，这只是其次的考核目标。

　　那么第二个方面，我们为了解决单纯靠这种财政账户或者商业化公司形式来设立引导基金所带来的问题，最后我们明确地规定了，创业投资引导基金只能以事业法人形式。一方面，它必须是法人，那么这样，它才能够对所扶持的创业投资子基金，行使它的法人财政所有权。另一方面，它不是公司法人，而是事业法人。那么事业法人，它往往与工资，业绩考核，它的那种标准就完全不同于一个商业公司了，而完全是以一个事业单位来考量的，而且实行收支两条线。你有的收益再多，你引导基金也拿不到。比如说升一级的创业投资引导基金往往跟处一级的构架，它的理事会是厅一级的构架。如果你做得好的话，可以成为管理中心的主任、副主任，而不是通过有多少业绩报酬来考核。如果这样考核的话，就容易引发这种引导基金过度盈利的情况。所以我们以事业法人的方式来解决它，而且以事业法人这么一种组织形式，才可能使得这个引导基金最终符合纳入公共财政来考核的这么一个要求。因为如果你按公司设立的话，那必然要按经济性规律来考核，哪类公司都是按经济类规律来考核。但是对于国家拨款的事业单位的话，你才能把它纳入公共财政考核的体系。所以我们最后通过这一系列的条款，才解决了引导基金在设计运作过程中的政策法律的障碍问题。那么扫除了这些障碍，也就渴望我们地方，包括地方的创业投资引导基金的建设和运行奠定坚实的制度基础，这个从三个方面对国务院转发的《创业投资引导基金指导意见》的成效做一个简单的评价。

　　评价完了之后，我就想，再根据这半年来地方创业投资引导基金设计运作过程中的一些潜在的倾向，来谈几个方面的问题，与我们各级地方政府，还有引导基金的事业单位一起来共勉。

　　我个人的感觉，我们引导基金在设计运作的过程中要注意三个方面的问题或者是动向，来确保我们创业投资引导基金始终能够按照一种公平、公开、公正的政策性的基金方向去运行。因为我们在制定指导意见的过程中，要照顾各个地方的不同情况。而中国地大物博，中部地区和西部地区，特别是西部地区的省情、市情、区情是不一样的。另一方面，为了便于我们的省市自治区能够因地制宜地解决我们的方案，我们在有些地方有足够的弹性空间，但是也是因为有足够的弹性空间，那么我们要提醒我们的地方政府，不要滥用了这个弹性的空间，来使我们的引导基金偏离我们国务院转发这个文件的初衷。

　　那么第一个方面，是我们引导基金规定，一方面规定，一定要把引导基金用于市场失灵的领域，不得用于市场已经充分竞争的领域。但是，究竟你如何去界定市场充分竞争的领域和失灵的领域。比如我们东部的创业基金已经建立起来了，现在可能已经是充分竞争的领域了，可能你那个失灵的领域，就是创业早期是创业投资失灵的领域。但是在西部，创业投资还没有，整个的创业投资，不管早期、中期还是后期，都可能属于市场失灵的领域。所以我们在指导意见里面没有明确硬性地规定哪种领域才叫失灵的领域，哪个领域叫做市场充分竞争的领域。那么如果有硬性的规定，就使我们的地方引导基金可以因地制宜根据自己的实际情况来确定本地区哪个阶段是属于市场失灵的领域了。所以这个来讲，为我们的地方引导基金留下一个空间。那么在这个空间的情况下，我要告诫我们地方政府的一句话是什么呢？就是你们可以因地制宜地确定市场失灵，也就是你的引导基金可以扶持这么一种领域，但是，你们应当坚持基本的原则，只能去扶持创业投资基金，而不能把创业投资的引导基金用到非创业投资的领域里面去，这是一个最基本的底线。因为当时我们这个文件在国务院转发过程当中，国务办的同事甚至要求我们直接写上，不得用于非创业投资的领域，后来我们觉得非创业投资的领域不太好界定，但是你讲到，你是创业型引导基金，那么这就代表它用于了创业投资的领域，所以最后我们把这句话没有加上去，但是我们听到了一种声音，就是我们财税部门一再对我们强调的，就是说，我们国家关于扶持创业投资发展的政策必须坚持一个最基本的原则，这个基本的原则就叫统一政策、统一标准、统一番号，简单讲就是，我们要有一个统一的创业投资引导基金的政策，统一的创业投资的税收优惠的政策，但是，这两个扶持增长都必须用一个统一的标准来进行界定。比如说，像我们最近重新发布了创业投资，这次就明确规定，你必须按照十部委办法来进行界定，这样才能有一个统一的标准。为什么大家要求要有一个统一的番号呢？这个统一的番号，就是说你必须在创业投资的番号上，才能去支持，为什么有这样的要求呢？你以为创业投资，它通过中小企业创业投资的股份，能够促进技术创新，产业升级，能够促进社会就业，所以世界各国都对创业基金有扶持的政策，简单来说，叫做特别扶持，特别保护，特别立法，所以创业投资是符合国际惯例的。但是在其他的领域里面，比如说在房地产基金里面，它已经是市场充分竞争的领域，不需要再对它进行特别扶持了。如果我们把创业投资引导基金用到一般的PE或者房地产基金上面，这是我们政府部门特别不愿意看到的，因为如果你这样做，国际社会就很有可能批评中国政府对这种市场已经充分竞争的领域还去搞变相的财政补贴，这是不符合国际惯例的。所以从中国政府形象的角度考虑，就是一定要按照统一政策、统一标准，还要求统一番号的这个语言走，来实施包括创业投资优惠政策和创业投资引导政策，在未来的各种政策，所以我们要在各地一个提醒，一方面要地促进本地区这种市场创业的领域，但是你们一定要遵照财政部门统一政策、统一标准，统一番号的这么一个原则，把创业投资引导基金真正用到支持创业投资，而不是别的投资上面。这是第一次需要提醒的。

　　那么第二个，我想需要提醒的就是，我们对于创业投资引导基金的具体的运作模式，实际上，我们也是给足了地方政府的弹性的空间，比方说，我们既规定了一种你政府可以设定专门的事业单位来管理这么一个创业投资的引导基金，但是，由于你要争取一个事业编制，这个事业编制争取不太容易，就好像争取一个公务员的编制一样，并不是每一个省，它的人事厅，它的编办能够给你争取到的，那么这种情况下，对有些地区，比如说像深圳，它过去也就是国有的投资机构做创业投资方面，有着成功的经验，而且这种国有的投资机构，它的政策把握力比较好，公信力也比较好，所以基于这种特殊情况，我们也允许政策性创业投资引导基金设立以后，你可以委托一个社会上的机构去进行管理。正是由于这么一种弹性空间的话，地方政府来操作这个方面的事儿的话，就显得有比较的宽松，甚至有的可以随心所欲的设定自己的管理构架。但是我在这里也阐述一下，不管你是设定一个专业的事业的创业投资引导基金的引导周期来管理的话，还是委托市场上这种社会机构来管理，一定要牢记，我们的引导基金就是一个纯而又纯的政策性的基金，它是不以盈利为目的的，因此，就是在运作的过程中，千万别沦为一种以盈利为目的的，商业性的子基金，甚至过去我们还有一个地方政府，我就不点名了，以前也想要搞一个引导基金，搞一个商业性的公司去管理，开了两年，这个引导性基金就反对，它只做投资人，然后把钱放到市场上的创业投资子基金去运作了，前面两年还能够坚持这么去做。可能后来，它就发现，它说我光做一个发奖的人员，这个不过瘾。你看我把钱参与到别人的项目里面，你看别人的项目就做得很好，然后心里就痒痒了，就坚持自己的原则。后来政府的钱干脆自己去投就得了，自己去投，还追求商业性的盈利，结果把一个政策性的引导基金沦为一个商业性的基金，所以我觉得，在这些方面也要提醒我们，比如说，你可以因地制宜地设计引导基金的框架，但是一定要保障我们引导性基金的政策性方向不要与民争议，你要明确你的职责，你就是一个为所有的运动员服务的这么一个制订裁判规则和发奖牌的人，你不能直接到运动场上亲自踢球了，这是第二个事情。

　　那么第三个就是，按照现在的指导意见，我们一方面要提倡运作的效率，但是另一方面，我们又强调一定要建立一个引导基金的决策、庭审与执行相分离的制度。因为我经常听人讲，您现在可以搞创业基金了，又有很多的政府官员有徇私的机会了，政府的钱就打水漂了。这里，我要提醒各个地方政府，一定要设计一个很好的决策评审与执行，三权分立的这么一个机制。那么执行机构就是引导基金的管理中心，或者是受托管理的社会机构，但是这个机构不具有决策权，决策权在引导基金的理事会，但是，一旦这个理事会的决策权也是受限制的，它必须是基于一个独立的专家评审委员会的结果来进行这个决策。比如说，像现在北京市创业投资引导基金，我感觉它们就是严格地执行了三权分立的这个机制。那么北京市引导基金有北京市发改委和北京市财经局共同设立的，因此它们的创业单位和领导单位都是由财经局的领导和发改委的领导来行使决策权，但是它们必须是独立的专家管理委员会评测的结果，我们每次都参加它的庭审。每次有30个升级单位来升级，但是有独立的标准委员会打分一般，一般来讲，首先淘汰一半，就剩15个了，然后再把15个申请单位的个人叫过来，我们再跟它当面就很多问题提出质询，最后我们又淘汰将近一半，剩下也就是才7、8个事业单位了，7、8个事业单位了，在我们一一的考核签字之后，才能有法律效力，递交到决策委员会去，那么决策委员会就在这7个事业单位里面做评审，做决策了。如果说，我们就推出像8个，第九名的，以及9名以后的事业单位，和你决策委员会关系再好了，你都不能决策，你就只能在专家决策委员会评审出来前8名里面去进行决策。那样这样的话，专家评审和决策机制的约束相对来讲就比较健全。另外，我们还要求我们所有的引导基金必须建立一个公信的机制，让全社会来监督好我们的创业投资引导基金。

　　我刚刚从三个方面提醒一下我们各级地方政府在运作基金的过程中，要注意这三个方面的问题，来最终确保我们把引导基金这么一个好事真正地做好，真正地用于支持创业投资事业的发展。

　　好了，我的时间已经到了，我已经讲完了，谢谢大家。